公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制研究.pdf

1、中國是一個典型的農(nóng)業(yè)國家,從地理上看,農(nóng)村占據(jù)了最廣闊的空間,從人口上講,農(nóng)民占我國人口的絕大多數(shù)。早在改革開放之初,鄧小平就對農(nóng)村工作的重要性做出了清晰的論述,農(nóng)民占據(jù)中國人數(shù)的百分之八十,中國社會能否穩(wěn)定,中國經(jīng)濟能否發(fā)展,首先要看農(nóng)村社會能否穩(wěn)定,農(nóng)村經(jīng)濟能否發(fā)展。近年來,在中央一系列惠農(nóng)支農(nóng)政策的導(dǎo)向安排下,各種發(fā)展資源加快向農(nóng)村地區(qū)流動,農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)民生活、農(nóng)村社會面貌有了很大改觀,但隨著鄉(xiāng)村社會發(fā)展由經(jīng)濟層面向社會層面深入,

2、鄉(xiāng)村社會階層逐漸分化,利益多元化的格局在鄉(xiāng)村地區(qū)已初見雛形,農(nóng)民對政府職能的需求呈現(xiàn)出前所未有復(fù)雜性和多樣性,但長期處于行政體制末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然習(xí)慣于通過“上傳下達(dá)”的工作方式處理鄉(xiāng)村事務(wù),缺乏與社會、公民之間的溝通和互動,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與農(nóng)民利益需求之間的不均衡,特別是農(nóng)村稅費改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎喪失了財政汲取能力,“入不敷出”、“拆東墻補西墻”已成中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的普遍現(xiàn)象,在這種財政能力的限制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除去支付工資、辦公費

3、用等剛性支出已難以承擔(dān)為鄉(xiāng)村社會發(fā)展提供公共服務(wù)的責(zé)任,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與農(nóng)民利益需求之間的矛盾日益顯現(xiàn)。與此同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的公共資源在鄉(xiāng)村社會發(fā)展中也未能得到公平分配,進一步拉大了鄉(xiāng)村地區(qū)貧富差距,不同社會階層之間的沖突、甚至激烈對抗的情況也不鮮見?？梢哉f,如果社會不滿得不到有效疏導(dǎo),長久積累下去就有可能引發(fā)“社會爆炸”,甚至有可能葬送“中國奇跡”的成果。
　　 歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的實踐反復(fù)證明,推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革不僅需要自上而

4、下的行政動力,更需要自下而上的社會動力,而且依靠草根力量的推動往往更為有效。從改革的推動力量考察前幾次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,不難發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)既是改革的推動者,又是改革的操作者,同時還是改革的客體,來自行政體系外部的力量很難介入這一過程,由于自身利益限制,難以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革不徹底的結(jié)果。因此,在鄉(xiāng)村社會分化和利益多元化不斷發(fā)展的背景下,轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能就必須打破改革的路徑依賴,依靠社會力量推動政府職能轉(zhuǎn)變,通過構(gòu)建制度化的途徑,保障公民能夠直接

5、參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程,將民意作為推動政府職能轉(zhuǎn)變的巨大壓力,才能從根本上推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從命令轉(zhuǎn)向服務(wù),實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局由單一走向多元、由封閉走向開放。在實現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中應(yīng)當(dāng)遵循這樣的原則:一是堅持政府職能的有限性原則。改變政府以往大包大攬的行政方式,主動從社會自治領(lǐng)域中退出,通過市場手段提高資源配置效率,從而使政府專注于社會、市場難以有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域,促進資源的公平配置;二是堅持政府職能的公共性原則。公共性是政府職能的基本屬性,它要求政府公

6、平地供給基本公共服務(wù),促進社會進步和公民發(fā)展。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中財政公共性缺失造成了農(nóng)民社會保障不足、農(nóng)村教育落后、農(nóng)民生活環(huán)境惡劣等系列問題,解決這些問題,推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會快速發(fā)展,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局,都必須立足于改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力與公共性不足的問題;三是堅持政府職能的包容性原則。提升政府職能的包容性,能夠使政府職能更好地契合社會利益多元化的發(fā)展需求,發(fā)揮治理機制對不同利益的彌合作用。現(xiàn)階段增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的包容性,應(yīng)當(dāng)積極鼓勵

7、公民通過制度內(nèi)的途徑和方式,就政府重大決策發(fā)表意見和建議,促使政府審慎對待社會多元化的需求和不同階層的利益,以最大限度地減少鄉(xiāng)村地區(qū)的不穩(wěn)定因素,推動鄉(xiāng)村社會持續(xù)發(fā)展。
　　 從理論上看,參與式治理應(yīng)當(dāng)是政府職能轉(zhuǎn)變的方向。雖然市場與政府是配置社會資源的基本方式,但市場失靈與政府失靈現(xiàn)象亟需治理機制對之補救。共同發(fā)揮民間組織和政府、市場的作用,能夠有效地填補市場失靈和政府失靈造成的空白,最大限度地滿足社會成員的多層次需求;社會契

8、約思想、人民主權(quán)理論為構(gòu)建參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局提供了政治和法治保障;我國在發(fā)展社會主義民主過程中形成的群眾工作路線、人民民主理論、政治協(xié)商理論等,為構(gòu)建參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供了符合國情需要的理論和實踐基礎(chǔ)。
　　 就社會發(fā)展而言,經(jīng)過三十年的改革開放,鄉(xiāng)村社會經(jīng)歷了以下幾個轉(zhuǎn)變:經(jīng)濟上從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變;從社會結(jié)構(gòu)上從封閉向開放的轉(zhuǎn)變;思想理念上從人治向法治的轉(zhuǎn)變;政府行為上從命令向服務(wù)的轉(zhuǎn)變;政治氛圍上從單一到多元的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)

9、村社會中這些深刻的變革,使參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的興起和拓展成為可能。自1949年新中國成立后,國家政權(quán)不斷下沉,打破了傳統(tǒng)社會“皇權(quán)不下縣”的國家與社會的治理格局,伴隨著行政下鄉(xiāng),國家快速建立了鄉(xiāng)村行政機關(guān),形成了“議政合一”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式:進入1958年后,隨著農(nóng)業(yè)合作化浪潮的興起,各地普遍建立了人民公社;1978年改革開放之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面恢復(fù),隨著經(jīng)濟改革和社會改革逐漸向深水區(qū)邁進,人們越來越意識到轉(zhuǎn)變政府治理方式是實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟和社

10、會發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要保障,無論是政府還是社會力量都致力于推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革,形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉、參與式?jīng)Q策、民主懇談等一系列參與式治理實踐。公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的意愿日趨強烈、公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的渠道日益增多、公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的有效性穩(wěn)步提升,客觀地說,農(nóng)民的參與權(quán)得到了前所未有的發(fā)揮和實踐。但同時也能看到,這些零散甚至是地方政府自發(fā)的治理改革,并未形成科學(xué)的政治理論,也存在與現(xiàn)行法律沖突的地方,造成參與式治理在發(fā)展過程之中存在諸多問題,如公民意識淡

11、薄導(dǎo)致多數(shù)公民參與行為重視私利而忽視公益、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境客觀降低了公民參與的真實性、參與式民主發(fā)展面臨擴大與失序的風(fēng)險、公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的制度保障不足等。
　　 那么,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理改革過程中,如何破解公民參與的困境?
　　 本文認(rèn)為,從宏觀上完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的公民參與機制,應(yīng)當(dāng)首先構(gòu)建一個充滿活力的公民社會,使之成為參與式治理穩(wěn)步發(fā)展的社會基礎(chǔ),才能打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革“膨脹-精簡-再膨脹”的路徑依賴。構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民社會應(yīng)當(dāng)遵循以下

12、幾點認(rèn)識:公民權(quán)是構(gòu)建公民社會的權(quán)利基礎(chǔ)、發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟是公民社會形成的物質(zhì)條件、政府適度讓權(quán)則為公民社會發(fā)展提供必要政治空間、理性的公民精神是公民社會形成的內(nèi)發(fā)力量。
　　 歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革都面臨鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的困境,改革過程始終圍繞強大的行政體系與弱小的農(nóng)業(yè)財政之間的矛盾進行,而縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)規(guī)模、減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的外化表現(xiàn)。但財政壓力推動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革在緩解農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題的同時,也難以避免地削弱

13、了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力。發(fā)展參與式治理必然要求政府具備與其職能相適應(yīng)的財政能力,一旦政府能力無法有效回應(yīng)公民的參與需求,就會損害公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的真實性和有效性。破解制約參與式治理發(fā)展的財政困境,應(yīng)當(dāng)堅持公民權(quán)利平等、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,以法治為原則優(yōu)化中央與地方政府間事權(quán)、財權(quán)分配,以民主理財制度為核心構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政決策機制,構(gòu)建多元主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給平臺,徹底扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干不了壞事也無法干成好事的窘境。
　　 在推動

14、參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)展的同時,還必須警惕制度外的公民參與對鄉(xiāng)村政治和社會秩序的沖擊。通過有序民主原則,維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定,保障政府決策效率;通過依法參與原則,落實公民憲法權(quán)利,優(yōu)化參與的程序支撐;通過維護公民個體自由原則,確保參與式治理以公共領(lǐng)域為限度,拒絕多數(shù)人的暴政等,多維探索公民參與的合理限度,為參與式民主提供循序漸進、拓展與規(guī)范并重的發(fā)展路徑。
　　 就構(gòu)建公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制的具體路徑而言,第一,完善政黨層面的公民參與。確立

15、基層黨員是黨內(nèi)民主建設(shè)主體力量的地位,尊重和保障黨員權(quán)利行使,將制度建設(shè)尤其是程序化的制度建設(shè)作為發(fā)展黨內(nèi)民主的核心任務(wù),保障黨員權(quán)利行使有章可循。同時,積極發(fā)揮黨代會功能,探索黨內(nèi)民主與人民民主互動的方式?，F(xiàn)階段,可以充分發(fā)揮黨代會的選舉功能,以差額選舉和公選的方式,實現(xiàn)基層黨員通過黨代會直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的選舉,以“票決權(quán)”方式間接實現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督和制約。
　　 第二,完善行政層面的公民參與。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的包容性和

16、公共屬性,實現(xiàn)政府與農(nóng)民在管理共同事務(wù)時的身份對等,將農(nóng)民作為政府職能行使中不可或缺的決策主體和利益主體。同時,規(guī)范上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接干預(yù)行為,在保障黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家統(tǒng)一前提下賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理地方事務(wù)的自主權(quán)。從行政層面完善公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制,一要構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)信息公開制度,保障農(nóng)民的知情權(quán);二要構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項民主決策制度,保障農(nóng)民參與權(quán);三要構(gòu)建政府職能對公民需求的回應(yīng)制度,保障農(nóng)民參與的真實性。
　　 第三,完善人大層

17、面的公民參與。從國家政治結(jié)構(gòu)上看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是體制內(nèi)實現(xiàn)公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理最直接的制度安排,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會為農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供了參政、議政的平臺,這一制度安排不僅能提高農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的效率,還能保障參與式民主發(fā)展的有序與穩(wěn)定。當(dāng)前完善人大層面的參與應(yīng)當(dāng)從三個方面開展:一要增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉工作的吸納性,優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表候選人提名制度,有序增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉工作的競爭性:二要增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表工作的吸納性,逐步探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表職業(yè)化,

18、充分發(fā)揮人大代表歸納、整合民意的作用;三要增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作的吸納性,轉(zhuǎn)變以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“依附”于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弱勢地位,不斷優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治組織之間的關(guān)系,尋求以法治化的途徑將村民自治意愿轉(zhuǎn)換為國家權(quán)力機關(guān)意志的方法,保障行政權(quán)力在法治的軌道上有序運行,從而實現(xiàn)對村民自治權(quán)的保護。
　　 第四,完善社會層面的公民參與。首先要實現(xiàn)農(nóng)民現(xiàn)代化,包括農(nóng)民意識現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化和農(nóng)民政治行為現(xiàn)代化;其次要優(yōu)化農(nóng)民組織化,可以

19、遵循培育、壯大農(nóng)民經(jīng)濟組織-完善、優(yōu)化農(nóng)民社會組織-探索、構(gòu)建農(nóng)民政治組織的路徑有序發(fā)展;最后要完善村民自治制度,在參與式民主發(fā)展進程中,政府的適度讓權(quán)、資金扶持、政策引導(dǎo)都是促進村民自治組織健康發(fā)展的關(guān)鍵,完善政府主導(dǎo)的關(guān)鍵是合理分配政府與村民自治組織之間的權(quán)力,可以通過法律層面的制度規(guī)范,以立法方式保障村民自治組織的獨立性,規(guī)范政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村政治的手段、范圍、程序和救濟,尋求二者調(diào)適與互動的結(jié)合點。
　　 第五,完善司法救濟層

20、面的公民參與。司法救濟是公民權(quán)利保護的最后屏障,是權(quán)威、終局的救濟措施,然而由于村民自治救濟立法上的不足,造成村民自治權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系中得不到應(yīng)有的司法保障。在完善立法時,考慮到村民自治體是公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的最基本單元,應(yīng)當(dāng)設(shè)置司法權(quán)對村民自治權(quán)的保障機制,這種保障包括以下幾個方面:以立法形式明確行政權(quán)與村民自治權(quán)之間的關(guān)系;確立由司法機關(guān)負(fù)責(zé)的村民自治章程和村規(guī)民約合法性審查制度:擴大行政訴訟受案范圍,針對特定侵權(quán)行為建立村民自治權(quán)行