財政轉移支付法律制度研究.pdf

1、財政轉移支付屬于再分配的范疇,是中央政府協(xié)調區(qū)域經濟發(fā)展的主要手段,財政轉移支付在國外存在的時間比較長,各國對其研究也比較深入,并且積累了比較成功的經驗和做法。從世界各國的財政轉移支付實踐來看,財政轉移支付通常是指政府之間的資金轉移,是中央政府或上級政府支出的一個重要組成部分,是地方政府財政收入的一部分,既表現(xiàn)為中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的資金下?lián)?也表現(xiàn)為下級或地方政府對中央政府或上級政府的上繳,還可能表現(xiàn)為發(fā)達地方政府對

2、貧困地方政府的兄弟般資金支援。目前大多數(shù)國家都實行縱向協(xié)調的轉移支付法律制度,即資金由上級政府流向下級政府,只有德國成功地實行了縱橫相結合的轉移支付法律制度,此外,法國的貧富調節(jié)金也具有橫向轉移支付資金的性質。
　　我國財政轉移支付法律制度產生的時間不長,新中國成立至1978年,實行高度集中的財政管理體制,轉移支付形式存在于財政管理體制中,分稅制改革前包干制的財政管理體制中所包含的財政轉移支付形式仍然不規(guī)范。1994年我國進行了分

3、稅制財政體制改革,該體制的確立,為規(guī)范化的財政轉移支付的建立提供了前提,但由于多種因素的影響,規(guī)范化的財政轉移支付制度始終進展緩慢,一般性轉移支付規(guī)范性較強,而專項轉移支付隨意性較大,稅收返還及其它的轉移支付形式,由于舊體制的影響存在或為了保持原財政管理體制的連續(xù)性而延續(xù)原做法,規(guī)范性和科學性無從談起。
　　針對此種情況,學術界諸多專家學者就如何完善財政轉移支付制度提出了各自的看法,其中不乏真知灼見。但大多是從經濟學、財政學等學科

4、入手,從法律著手討論的又只限于建立一部《財政轉移支付法》為主題,并就相關法律問題進行分析,而對財政轉移支付法律制度的整體構建缺乏分析。本文認為:財政轉移支付法律制度是一項涉及面廣、影響廣泛的工作,其技術性、專業(yè)性、政治性都很強,辯證地、歷史地認識我國分稅制體制下財政轉移支付法律制度在運行過程中存在的缺陷,借鑒國外財政轉移支付法律制度的成功經驗,結合我國具體國情,探索完善財政轉移支付法律制度的對策,進而實現(xiàn)全國范圍內的基本公共服務均等化。

5、
　　胡錦濤在十七大報告中指出:“縮小區(qū)域發(fā)展差距,必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化,引導生產要素跨區(qū)域合理流動?！?并進一步指出:“注重實現(xiàn)基本公共服務均等化,加大國家對欠發(fā)達地區(qū)財政轉移支付力度。”2十七大報告為財政轉移支付法律制度的建立提供了行動指南。而當前我國財政轉移支付法律制度不完善,不利于國家宏觀調控、地區(qū)差距的縮小及城鄉(xiāng)二元結構的克服。因此,立足本國國情、借鑒發(fā)達國家財政轉移支付法律制度成功的、并適合我國國情及現(xiàn)實需要

6、的經驗,建立規(guī)范化的財政轉移支付法律制度已刻不容緩,這不但是促進地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展、維護社會穩(wěn)定的客觀要求,而且也是促進社會主義小康社會全面實現(xiàn)、并向更高級階段邁進的重要舉措。
　　本文在對財政轉移支付法律制度基本問題進行研究的基礎上，運用多學科的分析方法,對中外財政轉移支付法律制度的產生和發(fā)展進行了梳理,探討了財政轉移支付法律制度的功能和基本理論,分析了我國現(xiàn)行財政轉移支付法律制度的特點和缺陷,考察了幾個發(fā)達國家的成功經驗和做法,

7、提出了完善我國財政轉移支付法律制度的對策建議。本文的基本內容從六個方面進行闡述,其中前三章屬于基礎理論篇,分析了國內外財政轉移支付法律制度的產生和發(fā)展、轉移支付法律制度產生的理論基礎、基本功能,目的是通過對財政轉移支付法律的源流、產生理論及功能的分析,理解財政轉移支付法律制度的內涵、背景、意義等本體問題,后三章是制度部分,同時也有理論分析,主要是分析了我國現(xiàn)行財政轉移支付法律制度的特點和缺陷,并對幾個發(fā)達國家財政轉移支付法律制度的性質、

8、形式及特征等進行比較,找出其共性,并作為完善我國財政轉移支付法律制度的借鑒依據(jù),最后提出了完善我國財政轉移支付法律制度的現(xiàn)實可行性、內外部條件的改革與完善,以其為建立均等化的財政轉移支付目標服務。其具體內容簡介如下:
　　第一章是對財政轉移支付法律制度的產生和發(fā)展的淵源流變進行梳理。本章分兩節(jié),即外國財政轉移支付法律制度的產生和我國財政轉移支付法律制度的產生。正像其他法律制度是在外國產生一樣,財政轉移支付法律制度也是舶來品,是西方

9、世界的產物。發(fā)端于澳大利亞,在美國、德國、法國等國家得到充分發(fā)展,并形成規(guī)范的制度,后來為許多國家所借鑒和完善。我國財政轉移支付法律制度的產生比較晚,嚴格意義上的財政轉移支付法律制度是20世紀90年代分稅制體制改革后產生的,當然,建國后三十年財政管理體制的變遷中包含有財政轉移支付的內容,也為研究轉移支付法律制度奠定了基礎。通過對財政轉移支付法律制度產生和發(fā)展軌跡的追溯,可以幫助理解財政轉移支付法律來路及其內涵。
　　第二章對分析財

10、政轉移支付法律制度產生的理論基礎進行分析。財政轉移支付法律制度不是高懸在真空中的怪物,而是有其經濟學、政治學、法學基礎。公共物品理論、收入分配理論、外部性理論等構成財政轉移支付法律制度產生的經濟學基礎,公共物品提供的缺失、收入分配的不平衡、正負外部性等市場失靈,使得公共財政的提供成為必要,財政轉移支付制度作為公共財政體制的一部分能有效地克服市場失靈,為社會提供公共產品、矯正收入分配不公、克服外部性;財政與國家象一對孿生子,是同時存在和發(fā)

11、展的,政府分為中央政府和地方政府政府幾個層級是為了方便管理等需要,而有政權就必須有財政作支撐,上級政府的轉移支付則成為下級政府財政收入一部分,而轉移支付又可以使接收方和被接受方相互制約,因此,層級理論和分權制衡理論構成了財政轉移支付制度產生的政治學基礎;財政轉移支付不但是一個經濟學問題,而且也是一個法律問題,公平的價值追求,社會福利的增長是財政轉移支付制度產生的法學基礎。財政轉移支付法律制度的理論基礎使得其有自己的根基和話語權。

12、　　第三章對財政轉移支付法律制度的功能進行分析。法的功能是法律制度內在具有的、不以人的意志為轉移的,法一經產生就具有某種功能,通過對財政轉移支付法律制度的功能進行分析,可以更好地認識和理解財政轉移支付法律制度本身。財政轉移支付法律具有一定的經濟功能、社會功能、政治功能。其經濟功能主要是其是實行宏觀調控的重要杠桿,促進地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展,規(guī)范財政轉移支付關系等;其社會功能主要是保障和實現(xiàn)基本人權,即自由權、生存權、發(fā)展權等的切實實現(xiàn),讓全體

13、人民更好地分享改革發(fā)展成果,并提供大體相同的均等化服務以維護維護社會穩(wěn)定;其政治功能主要是通過民主法治的約束,使財政轉移支付制度規(guī)范、有序、科學,以及對財政轉移支付的運行進行有效約束,真正做到權為民所用。
　　第四章對我國財政轉移支付法律制度的特點與缺陷進行分析。如果把建國后財政管理體制中包含的財政轉移支付算在內,我國的財政轉移支付法律制度已經有幾十年的歷史,在半個多世紀的形成、演變、發(fā)展的過程中,我國財政轉移支付法律制度已經具有

14、自己的特色,即財政轉移支付法律制定的政府主導性,財政資金的流動具有雙向性,財政轉移支付方式的獨特性。同時我國的財政轉移支付法律制度由于存在的時間不長,行政慣性影響存在,使得財政轉移支付法律制度不但其制度存在內在缺陷,而且外部制度也不完善。內在缺陷中既包括立法設計不足,又包括具體制度的缺陷,如財政轉移支付結構不合理,省以下政府間財政轉移支付法律制度不完善,橫向財政轉移支付法律制度不規(guī)范,以及以主體功能區(qū)建設為基礎的財政轉移支付制度的缺失;

15、外部制度不完善既包括財政職能的結構性缺陷,又包括財政轉移支付監(jiān)督制約機制的缺陷。這些缺陷嚴重影響了我國均等化財政轉移支付目標的實現(xiàn),因此必須加以規(guī)范和完善。
　　第五章國外財政轉移支付法律制度的考察和啟示。由于各國政治、經濟狀況不同,資本主義發(fā)達國家都力求從自己的國情出發(fā),在政府間轉移支付制度中突出自己國家的特點。所有國家的財政轉移支付法律制度可概括為縱向協(xié)調性財政轉移支付法律及縱橫相結合的轉移支付法律制度兩種類型,前者的轉移支付

16、僅在上下級政府間進行,同級政府相互間不得進行轉移支付,此種形式為世界上絕大多數(shù)國家所采用;后者是轉移支付不但涉及上下級政府間的資金轉移,而且也涉及到同級政府間的資金轉移,目前這種形式主要在德國成功推行,不過法國的財力調節(jié)金也具有橫向轉移支付的性質。這兩種轉移支付雖然有些差異,但都有一些公共的特點,如在財政轉移支付的過程中均貫徹了民主和法治的基本精神,為了防止權力異化和腐敗,各國都采取權力分離與制衡的方法來促進轉移支付過程的良性運行,這些

17、成功的經驗都是值得我國在財政轉移支付立法和執(zhí)法過程中借鑒和學習。
　　第六章我國財政轉移支付法律制度的完善。本章是針對我國現(xiàn)行財政轉移支付法律制度的缺陷而采取的應對措施,分為兩部分,即內在制度完善和外在制度配套改革兩方面。在內在制度完善方面,由于現(xiàn)行的財政轉移支付制度法制性較弱、透明度不夠,遠遠不能滿足落后地區(qū)發(fā)展的需求,離科學發(fā)展觀的要求相差甚遠。因此,建立規(guī)范化的財政轉移支付法顯得迫切和必要,當然在立法的過程中應以科學發(fā)展觀為

18、指導,注意兼顧公平和效率、移植性和本土性相結合。同時調整財政轉移支付結構、完善省以下財政轉移支付法律制度、完善橫向財政轉移支付法律制度、協(xié)調財政轉移支付法律制度與主體功能區(qū)之建設;外在機制完善方面主要是科學劃分政府職責權限,以界定政府和市場的關系,合理劃分各級政府間的財權及事權;完善財政轉移支付監(jiān)督機制,通過立法明確管理、監(jiān)督部門的職責權限,使立法機關的監(jiān)督經?；⒅贫然?加強行政機關的層級監(jiān)督及專門監(jiān)督,通過不同層次的監(jiān)督使財政轉移支