關于基本公共服務城鄉(xiāng)差距的制度成因及均等化路徑

1、<p>　　關于基本公共服務城鄉(xiāng)差距的制度成因及均等化路徑</p><p>　　論文摘要：十七大報告指出，縮小區(qū)域差距必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化；黨的十七屆三中全會指出“城鄉(xiāng)基本公共服務均等化明顯推進”是社會主義新農(nóng)村建設到2020年農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標任務之一。本文以浙江省寧波市江北區(qū)經(jīng)驗為例，在分析該區(qū)城鄉(xiāng)公共服務均等化現(xiàn)狀基礎上，從制度設計角度對城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程中存在的問題及成因進

2、行分析，并據(jù)此提出了城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的優(yōu)化路徑。 </p><p>　　論文關鍵詞：基本公共服務 城鄉(xiāng)均等化 制度成因 優(yōu)化路徑 </p><p>　　相對全國乃至全省其他地區(qū)而言，浙江省寧波市的基本公共服務處于一定的領先地位。以義務教育為例，寧波市是全國范圍較早實行九年制義務教育、乃至十二年免費教育（包括高中三年）以及率先嘗試十五年免費教育（包括幼兒園三年）的地區(qū)。寧波市的新型

3、農(nóng)村合作醫(yī)療也是處于全國領先水平，財政補助標準由年人均71元提高到100元，參合農(nóng)民370萬人，參合率達96.5%。寧波市的社會養(yǎng)老保險體系建設也頗有成效，2007年，寧波市政府出臺的《關于建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的意見》，標志著農(nóng)村養(yǎng)老保障向全覆蓋邁進，今后年滿18周歲的寧波農(nóng)民都可以參保，男50周歲、女40周歲以上的中老年農(nóng)民成為重點參保對象。 </p><p>　　寧波市目前的城鄉(xiāng)基本公共服務不斷推進和延

4、伸，江北是寧波大市范圍內(nèi)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化推進相對優(yōu)先的區(qū)域。本文通過分析寧波市江北區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程中的經(jīng)驗、問題、成因及對策，旨在挖掘其相應的先進經(jīng)驗和做法，最后說明沿海發(fā)達地區(qū)在推進社會主義新農(nóng)村建設中走在全國前列，關鍵在于不斷增加對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，進一步完善農(nóng)村公共服務體系。 </p><p>　　寧波市推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的現(xiàn)狀 </p><p>　　

5、（一）社會保障事業(yè)日益完善 </p><p>　　寧波市江北區(qū)在繼續(xù)擴大被征地養(yǎng)老保障覆蓋面，對被征地農(nóng)民實行城鎮(zhèn)職工或被征地農(nóng)民兩種形式養(yǎng)老保障的基礎上，2008年對未參加社會性保障的具有江北區(qū)農(nóng)業(yè)戶籍且年滿18周歲以上的人員，重點是男性年滿60周歲、女性年滿55周歲以上的老年農(nóng)村居民，實行了農(nóng)村居民養(yǎng)老保障，并對不同類型的參保人員實施政府補貼。進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2008年江北區(qū)出臺了《新型農(nóng)村

6、合作醫(yī)療制度實施辦法調(diào)整意見》，調(diào)高籌資標準，提高參合農(nóng)民的補償水平，擴大了市級定點醫(yī)療機構，增加了健康體檢經(jīng)費，全區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保60280人，覆蓋率達98.4%。并在2007年下?lián)芰?000萬元風險基金，率先在省內(nèi)建立了首個合作醫(yī)療抗風險基金。 </p><p>　　（二）教育衛(wèi)生事業(yè)日趨健全 </p><p>　　為了更好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡化發(fā)展，加強了農(nóng)村中小學的標準化建

7、設，江北區(qū)的農(nóng)村中小學標準化達標比例達到了82%；同時，進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)學前教育協(xié)調(diào)健康發(fā)展。設立人才開發(fā)經(jīng)費600萬元用于教師素質(zhì)提升工程，實行了特級老師、名老師的農(nóng)村中小學一年以上的支教工程。全面實施了城鄉(xiāng)免費義務教育制度，所需經(jīng)費納入財政預算管理。 </p><p>　　深入實施農(nóng)村健康工作。一方面實行社區(qū)衛(wèi)生服務站標準化改選，完成了20家社區(qū)衛(wèi)生服務站標準化改造；另一方面加強社區(qū)衛(wèi)技人員的知識和技能培訓，

8、并繼續(xù)實施大學生村醫(yī)行動計劃，江北區(qū)村醫(yī)累計已達44名。 </p><p>　?。ㄈ┻M一步完善文化基礎設施建設 </p><p>　　寧波市江北區(qū)加強農(nóng)村文化基礎設施網(wǎng)絡建設。實施了“三個一”財政扶助計劃。實施了“三個一”財政扶助計劃，即每年用3個100萬元保障文化健康持續(xù)發(fā)展。全區(qū)共建成村落（社區(qū)）文化宮96個，其中市級文化宮41個。加強了數(shù)字電視改造，制定區(qū)有線電視數(shù)字化整體轉(zhuǎn)移

9、方案，啟動數(shù)字電視傳輸平臺建設和網(wǎng)絡改造，數(shù)字電視信號已經(jīng)覆蓋全區(qū)。 </p><p>　?。ㄋ模┙∪r(nóng)村社會救助體系 </p><p>　　在進一步完善以就業(yè)援助、醫(yī)療救助、教育救助等分層救助體系的基礎上，江北區(qū)還出臺規(guī)定將全體未就業(yè)和未享受社會保障的殘疾人均納入補助范圍，并提高了殘疾人的救助標準。并從2007年6月起實行了對農(nóng)村困難老人發(fā)放生活補助。同時實施了居家養(yǎng)老服務向農(nóng)村延伸

10、，目前已在11個村、1個農(nóng)民安置社區(qū)建立了居家養(yǎng)老服務中心，對持有低保、扶助或殘疾救助證，生活缺乏處理能力的60周歲以上獨居、空巢困難老人，每月可享受200元標準的居家養(yǎng)老服務。 </p><p>　　（五）加強了公共服務的延伸 </p><p>　　寧波市江北區(qū)實行了整體推進基礎設施建設，統(tǒng)一籌劃農(nóng)村道路交通、供水供電、通訊信息等基礎設施建設，加快完善覆蓋全區(qū)域城鄉(xiāng)對接的基礎設施網(wǎng)絡

11、建設，促進城鄉(xiāng)基礎設施一體共享。一是開展農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路建設；二是優(yōu)化城鄉(xiāng)公共交通網(wǎng)絡；三是重視改水工作；四是加快農(nóng)村供電、菜市場等設施建設。五是推進農(nóng)村新社區(qū)建設，參照城市社區(qū)，建設農(nóng)村社區(qū)全民服務中心。 </p><p>　　寧波市推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化存在的問題 </p><p>　　浙江省寧波市的城鄉(xiāng)基本公共服務體系建設是一個長期的、艱巨的、龐大的系統(tǒng)工程，受二元體制制約，對其

12、范疇、標準以及各級政府職責的研究滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展水平，出現(xiàn)了一些新的變化趨勢和問題。 </p><p>　　（一）農(nóng)民需求不斷升級 </p><p>　　目前寧波市進一步增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給面臨著新的挑戰(zhàn)。一是農(nóng)民群眾從基本需求向高層次需求轉(zhuǎn)變。目前，寧波市廣大農(nóng)民群眾過上了相對比較寬裕的生活，對農(nóng)村公共服務的需求也從基本需求逐步向追求生活品質(zhì)、社會公平等較高層次轉(zhuǎn)變，要求提升現(xiàn)在

13、公共服務的質(zhì)量、進一步改善文化教育、社會保障、醫(yī)療保健、治安管理以及自身發(fā)展的愿望比較強烈。二是政府面臨著不斷增加的公共服務供給壓力。地方政府新增財力在當前國際金融危機的沖擊下有所緩減的現(xiàn)實情況下，再加上國家宏觀調(diào)控的影響，特別是建設用地指標的嚴格控制，使許多涉及到土地的公共服務項目難以有效實施，制約著農(nóng)村公共服務體系的完善。三是多元供給機制研究探索不足。到目前為止，寧波市仍然以政府投入為主，缺少鼓勵、引導社會資本參與公共產(chǎn)品供給的實質(zhì)

14、性有效舉措，哪些領域應當由市場運作、哪些領域應當由政府投資不明晰，公共產(chǎn)品多元供給機制尚未形成。 </p><p>　　（二）村級組織提供公共服務的壓力越來越大 </p><p>　　近幾年來，村級組織在想方設法發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的同時，根據(jù)收入狀況，因村制宜為村民提供了大量直接、有效的村級公共服務，但負擔沉重。主要表現(xiàn)在：一是村級集體可用收入增長緩慢，而公共事業(yè)開支大幅度增加。二是村莊

15、基礎設施日益完善，日常管理維護成本大幅度上升。三是社會保障水平不斷提高，農(nóng)村社會福利事業(yè)逐步完善。 </p><p>　?。ㄈ┬姓芾眢w制尚未理順且事權、財權不對稱 </p><p>　　由于縣（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制尚未理順，財權上交、事權下移，哪些農(nóng)村公共服務該由縣（市）級政府承擔責任，哪些應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供尚未理清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬農(nóng)村的行政事務，其履行事權所需財力與可用財權不對稱。一

16、方面，稅費改革取消了“村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）社會公益事業(yè)建設資金相對缺少；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）的公益事業(yè)支出大幅度增加，諸如衛(wèi)生保潔、民防綜治、合作醫(yī)療等，而轉(zhuǎn)移支付比例低且數(shù)額小。 </p><p>　?。ㄋ模┏青l(xiāng)之間基本公共服務建設方面的差距依然明顯 </p><p>　　受城鄉(xiāng)二元體制的影響，農(nóng)村公共服務基礎薄弱，農(nóng)村現(xiàn)有的公共產(chǎn)品成本，只能是相對城市低層次的溫飽水平，與農(nóng)

17、村居民的愿望相差甚大。一是在投入方向上，重城市輕農(nóng)村。二是在教育事業(yè)上，城鄉(xiāng)教育均衡化發(fā)展尚不均衡。三是農(nóng)民群眾的“三怕”心理，印證了城鄉(xiāng)公共服務的差距?！翱床≠F”，農(nóng)民群眾害怕生病?！皩W費貴”，供一個子女上大學，每年花費1萬元左右，相當于一個農(nóng)民一年的純收入?！巴欣橡B(yǎng)老難”，害怕自己老了沒人照顧，“空巢老人”現(xiàn)象比較普遍。 </p><p>　　寧波市城鄉(xiāng)基本公共服務不均等的制度成因 </p>

18、<p>　　從現(xiàn)實情況分析，寧波基本公共服務存在著供給水平仍然偏低、區(qū)域分布仍不均衡、配套體系建設相對滯后等問題。追根溯源，這些與治理理念、制度設計以及財政支撐等制度性因素有關。 </p><p>　?。ㄒ唬耙越?jīng)濟發(fā)展為中心”的治理理念導致公共服務供給不足 </p><p>　　經(jīng)濟發(fā)展為中心及相應的政府投資驅(qū)動式的經(jīng)濟發(fā)展模式，固化了政府公共支出結(jié)構，限制了中央政府的轉(zhuǎn)

19、移支付能力，造成了各級政府公共服務提供偏好不足。各級政府為了發(fā)展經(jīng)濟這個中心任務，相應的將更多的精力投入到了經(jīng)濟建設領域，從而忽視了自身的公共服務職能。尤其是改革開放以來的放權讓利制度及1994年的分稅制改革，在給予地方更多自主權靈活發(fā)展經(jīng)濟的同時，也加劇了地方政府支出偏好的偏差程度，政府進行公共投資的意愿加強。1998年至2004年實施的積極財政政策造成了我國政府投資驅(qū)動式的經(jīng)濟發(fā)展模式，由于公共服務的缺失和水平不足而導致體制性消費約

20、束，無法擺脫消費難以啟動、內(nèi)需難以擴大的制約。因此，在政府財政支出結(jié)構上出現(xiàn)了公共服務提供不足—體制性消費不足—政府投資固化—公共服務提供不足的惡性循環(huán)，造成了公共服務供給不足的局面，而無力實施需求導向型的公共服務提供模式。 </p><p>　?。ǘ┏青l(xiāng)二元體制導致城鄉(xiāng)基本公共服務不均等 </p><p>　　由于我國在相當長一段時期里受限于經(jīng)濟和社會資源的匱乏，強調(diào)效率優(yōu)先的原則

21、，實施城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，因而拉大了城鄉(xiāng)差距、形成了城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟社會結(jié)構。在此背景下，寧波市各級政府長期以來優(yōu)先把公共財政、社會資源更多用于城市公共產(chǎn)品的供給，而對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的投入尚顯不足，從而導致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的失衡。盡管寧波市近些年來加快了公共財政支出結(jié)構調(diào)整步伐，加大了對農(nóng)村公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)移支付力度，但由于形成的歷史欠賬巨大，再加上難以從根本上消除城鄉(xiāng)二元體制，在短期內(nèi)改變不了城鄉(xiāng)公共服務不均等的窘境。 </p>

22、;<p>　?。ㄈ┕藏斦w制仍不夠完善 </p><p>　　目前，寧波市公共財政在公共服務均等化中的作用尚未得到充分發(fā)揮，表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)二元的財政結(jié)構仍未根本消除，公共財政有時未能體現(xiàn)公平性特征，反而產(chǎn)生一種逆向調(diào)節(jié)效應，進一步擴大了城鄉(xiāng)之間的差距；財政支出結(jié)構仍不完善，教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會保障等公共產(chǎn)品的供給支出尚顯不足；轉(zhuǎn)移支付制度存在目標定位不夠突出、運行不夠科學、總量依然不足等缺陷；

23、財政法治化程度不夠高，動態(tài)監(jiān)管力度不足，降低了財政資金的使用績效和公平化程度。 </p><p>　?。ㄋ模┕卜諈⑴c渠道不夠通暢 </p><p>　　公共服務的多元供給機制研究探索不足，到目前為止，寧波市仍然以政府投入為主，缺少鼓勵、引導社會資本參與公共產(chǎn)品供給的實質(zhì)性有效舉措，哪些領域應當由市場運作、哪些領域應當由政府投資不明晰，公共產(chǎn)品多元供給機制尚未形成。 </p&

24、gt;<p>　　當前，我國社會結(jié)構形態(tài)發(fā)生了深刻變化，但政府社會管理模式還不能適應這種變遷的要求。長期以來，政府“單中心”治理狀況尚未得到根本改變，社會資源高度集中，公共服務領域的行政壟斷、事業(yè)單位壟斷、國有企業(yè)壟斷普遍存在，把社會資本、民間資源排除在公共服務領域之外，導致社會組織缺乏生存和發(fā)展的土壤，社會中介組織或第三部門還未真正成為政府職能轉(zhuǎn)移的有效載體。 </p><p>　　按照公共選擇

25、理論，忽視引進市場競爭機制，無疑會極大降低公共產(chǎn)品和公共服務的供給效率，社會團體等民間組織的作用尚未得到充分發(fā)揮，影響公共產(chǎn)品和公共服務供給的覆蓋范圍、數(shù)量和質(zhì)量。 </p><p>　　寧波市推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的制度路徑 </p><p>　?。ㄒ唬┍M快樹立以公共服務為主導的執(zhí)政理念 </p><p>　　樹立以公共服務為主導的執(zhí)政理論與黨中央的政策

26、相符。推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程，符合和諧社會建設的需求、符合社會主義新農(nóng)村建設的需求。城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的推進，是保障和改善民生的有效途徑；在經(jīng)濟發(fā)展遇到困難的情況下，更要加大改善民生工作力度，多渠道擴大就業(yè)，加快完善社會保障體系，不斷提高教育和醫(yī)療服務水平，切實解決好人民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，全力維護社會和諧穩(wěn)定。 </p><p>　　寧波市把加強政府公共服務建設的重點放在解決人民最關

27、心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題上，使經(jīng)濟發(fā)展成果更多體現(xiàn)到改善民生上，尤其要注重優(yōu)先發(fā)展教育，實施擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，深化收入分配制度改革，基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平，完善社會管理，維護社會安定團結(jié)。用加強制度建設來確保政府工作重點投入到處理公共事務、提供公共服務上來。重點是加大農(nóng)村公共服務建設的投入制度；加大公共產(chǎn)品和公共服務的投入制度；堅持和完善法律監(jiān)督和民主監(jiān)督制度；科學、民主的行政決

28、策制度；適合國情的公共財政預算制度；科學有效的社會危機管理制度；政府行政效能監(jiān)察和績效評估制度等。公共服務制度的創(chuàng)新還必須與企業(yè)制度、金融制度、投資融資體制以及財政稅收等其它制度的創(chuàng)新相聯(lián)系，逐步形成系統(tǒng)、相配套的現(xiàn)代公共服務制度。 </p><p>　?。ǘ┙⒔∪r(nóng)村公共服務績效考核機制 </p><p>　　目前，寧波市總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展新階段，全社會關心農(nóng)業(yè)

29、、關注農(nóng)村、關愛農(nóng)民的良好扭轉(zhuǎn)趨勢正在加速形成，作為沿海發(fā)達地區(qū)如何在新一輪農(nóng)村改革發(fā)展、推進社會主義新農(nóng)村建設中走在全國前列、做出表率，關鍵在于不斷增加對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，進一步完善農(nóng)村公共服務體系，提升建設層次。 </p><p>　　強化對各級政府和各部門的公共服務行政問責，加強基本公共服務均等化績效評估，制定基本公共服務均等化評價指標體系，做好年度評價工作。加強基本公共服務均等化工作考核。對各級政府和

30、政府各部門“基本公共服務均等化行動計劃”年度實施情況，每年進行督查評估，并分別納入市縣黨政領導班子和領導干部政績考核體系，和省政府一類目標責任制考核。 </p><p>　?。ㄈ└母锿晟乒藏斦贫?</p><p>　　首先，寧波市應建立以公共事業(yè)為導向的公共財政支出體系，優(yōu)化財政支出結(jié)構，健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制，使更多財政資金投向農(nóng)村公共服務領域。同時，將過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金

31、、自籌資金和統(tǒng)籌資金全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力。其次，要深化寧波市農(nóng)村金融體制改革，建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融支撐體系，逐步擴大農(nóng)村基礎設施建設和公共事業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定資金來源。最后，合理調(diào)整和改善寧波市財政支農(nóng)資金的支出結(jié)構，加大在教育、衛(wèi)生、就業(yè)再就業(yè)服務、社會保障、公共基礎設施等方面的投入。 </p><p>　　寧波市需要完善政府間轉(zhuǎn)移支付機制，特別在當前，財政轉(zhuǎn)移支付資金應重點向落后

32、地區(qū)、農(nóng)村基層傾斜，提高落后地區(qū)、農(nóng)村基層政府財力，以增強基層政府提供基本公共服務的能力。鑒于寧波市不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距較大，單純依靠縱向轉(zhuǎn)移支付很難縮小不同地區(qū)的財力差距。需要結(jié)合寧波市新階段主體功能區(qū)建設，建立較為合理的市域各區(qū)域的利益補償機制。 </p><p>　　（四）健全市縣兩級政府分工負責機制 </p><p>　　首先，依據(jù)公共產(chǎn)品公益性涉及的范圍，明確劃分政府的事權。

33、受益范圍輻射整個市域的公共產(chǎn)品，由市級政府統(tǒng)一提供；受益范圍主要是局部的公共產(chǎn)品，由相應層級的地方政府提供；具有利益外溢性的地方性公共產(chǎn)品則由市級政府和各個受益的縣級政府共同提供。在此基礎上，按照財權與事權相對稱的原則，調(diào)整市縣兩級政府之間的財權分配格局。 </p><p>　　（五）創(chuàng)新多元化的公共服務供給機制 </p><p>　　寧波市應當遵循公共產(chǎn)品供給的基本規(guī)律，探索建立健全

34、“政府主導、社會參與、適度競爭、監(jiān)管有力”的現(xiàn)代公共服務體制，逐步消除行政壟斷和市場壟斷，破除現(xiàn)行非營利機構管理的雙軌制，建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務機制，要從根本上改變公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)二元供給制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務供給制度。按照公共服務均等化原則，向農(nóng)村和城市居民提供均等的公共產(chǎn)品和服務，改變農(nóng)村公共產(chǎn)品主要由農(nóng)民自己供給、城市公共產(chǎn)品則由政府負擔的不合理現(xiàn)狀，逐步實現(xiàn)公共服務均等化。 </p><p>　　寧