行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范講義

1、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（2014）山東財經(jīng)大學 李晉,2012年11月29日，財政部以財會〔2012〕21號 印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。該《規(guī)范》分總則、風險評估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務層面內(nèi)部控制、評價與監(jiān)督、附則6章65條，自2014年1月1日起施行。,第一、為什么要建立內(nèi)控體系第二、行政事業(yè)單位內(nèi)控的含義第三、如何建設內(nèi)控體系第四、內(nèi)控體系建設的具體內(nèi)容,第一、為什么要建立內(nèi)控體系

2、 一、建設廉潔高效、人民滿意的服務型政府的要求 把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出政府職能定位：宏觀調控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理、保護環(huán)境。,二、適應分類推進事業(yè)單位改革的要求 2011年3月印發(fā)的《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)[2011]5號）提出：按照政事分開、事

3、企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學分類為基礎，以深化體制機制改革為核心，總體設計、穩(wěn)步推進。,三、適應財政規(guī)范化科學化信息化管理的要求 管理工作事關大局，基礎工作關乎成效。 要重點圍繞完善制度、明確職責、理順流程、控制節(jié)點，加強監(jiān)督，下大力氣提高內(nèi)部管理和控制的有效性，推進財政管理科學化、規(guī)范化和 信息化。,財政部門負責國家預算資金的管理，必須要重視內(nèi)部控制體系建設。建立內(nèi)

4、部控制，就是為保障單位業(yè)務穩(wěn)健高效運行，確保財務記錄、財務報告信息和其他管理信息的及時、可靠、完整。,四、國務院治理“小金庫”和打擊“假發(fā)票”的要求,五、我國內(nèi)部控制標準體系建設的要求 內(nèi)部牽制——內(nèi)部會計控制——內(nèi)部控制的發(fā)展過程。 企業(yè) +（行政事業(yè)）單位,六、提高我國行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、加強廉政風險防控機制建設的要求 內(nèi)控在方向、思路、內(nèi)容、方法上與中紀委推動的廉政風險防控機

5、制建設一致,行政事業(yè)單位內(nèi)控現(xiàn)狀：1、基礎不牢2、認識不足3、信息化不高4、信息公開不夠5、風險意識不高6、內(nèi)控人才不夠BACK,第二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的含義一、什么是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制二、行政事業(yè)單位內(nèi)控范圍三、行政事業(yè)單位內(nèi)控目標四、制定行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范的依據(jù)五、誰應當執(zhí)行單位內(nèi)控規(guī)范六、制定內(nèi)控規(guī)范要處好的幾個關系,一、什么是單位內(nèi)部控制 定義 單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定

6、制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動風險進行防范和管控。 內(nèi)控既是行政事業(yè)單位的一項重要管理活動，又是一項重要制度安排，是行政事業(yè)單位治理的基石。,1、制衡性 相互制衡是建立和實施內(nèi)部控制的核心理念。所謂制衡，就是在單位的崗位設置、權責分配、業(yè)務流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的機制設計。,體現(xiàn)在四個方面：（1）建立議事決策機制（2）規(guī)定不相容崗位相分離，內(nèi)部授權審批和強化評價監(jiān)督（3）建立預決算、政府

7、采購、資產(chǎn)管理等部門和崗位之間的溝通協(xié)調機制，形成管控合力，確保資產(chǎn)合理配置和有效使用,（4）建立關鍵崗位工作人員的培訓教育評價和輪崗等機制，牢固樹立風險防范意識和拒腐防變的思想道德底線，自覺依法按照法定權限和程序來履行職責，維護公共利益。,2、流程化 內(nèi)部控制是將所有的業(yè)務活動按流程進行風險分析，并按風險點制定管控措施。將分散的管理制度有機地連接起來，就象生產(chǎn)線一樣。,二、內(nèi)控范圍單位層面控制業(yè)務層面控制：預算

8、、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設項目、合同,三、單位內(nèi)部控制的目標有哪些 （一）合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī) （二）合理保證資產(chǎn)安全和使用有效 （三）合理保證財務信息真實完整 （四）有效防范舞弊和預防腐敗 （五）提高公共服務的效率和效果,（一）合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī) 行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動合法合規(guī)是單位有效履行職能的前提。所以，合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制最基本的目標。

9、 通過制定制度，實施措施和執(zhí)行程序，合理保證行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進行，符合有關預算管理、財政國庫管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理，會計慣例等方面的法律法規(guī)和相關規(guī)定，避免違法違規(guī)行為的發(fā)生。,（二）合理保證資產(chǎn)安全和使用有效 國家對行政事業(yè)單位資產(chǎn)的管理，堅持所有權和使用權相分離的原則，實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。 資產(chǎn)是行政事業(yè)單位正常運轉的

10、物質基礎和財力保障，資產(chǎn)不安全、使用效率低下都將對行政事業(yè)單位各項工作的正常開展產(chǎn)生不利影響。所以，合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效是內(nèi)部控制的重要目標。,（三）合理保證財務信息真實完整 按照國家規(guī)定編制和提供真實完整的財務信息是行政事業(yè)單位的法定義務，是提升內(nèi)部管理水平的有效手段。所以，合理保證單位財務信息真實完整也是內(nèi)部控制的重要目標。 行政事業(yè)單位應當按照《單位內(nèi)控規(guī)范》的要求加強會計核算和預

11、算、決算管理，確保財務信息真實完整，并且強化財務信息分析和結果運用，為外部監(jiān)管和內(nèi)部管理提供信息支持。,（四）有效防范舞弊和預防腐敗 腐敗和舞弊的根源就在于對權力缺乏有效的制約和監(jiān)督。建立反腐敗、反舞弊的長效機制，必須將事后懲治與事前預防相結合。內(nèi)部控制的核心就在于制衡。科學運用內(nèi)部控制的原理和方法，將制衡機制嵌入到單位內(nèi)部管理制度建設之中，強化內(nèi)部監(jiān)督，通過建立和實施嚴密的內(nèi)部控制，起到“關口前移”的效果，實現(xiàn)有效

12、防范舞弊和預防腐敗的目標。,（五）提高公共服務的效率和效果 提高公共服務的效率和效果是行政事業(yè)單位業(yè)務活動的總體目標。同時也是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的最高目標。 這一目標是以前四項目標為基礎的。通過建立和實施內(nèi)部控制，加強對單位經(jīng)濟活動的風險防范與管控，切實合理保證經(jīng)濟活動的合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整，并有效防范舞弊和預防腐敗，就能夠為行政事業(yè)單位有效履行職能夯實物質基礎，實現(xiàn)提高公共服務的

13、效率和效果的目標。,四、制定行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范的依據(jù) （一）會計法 第四條規(guī)定：“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責?！钡诎藯l規(guī)定：“國家實行統(tǒng)一的會計制度。國家統(tǒng)一的會計制度由國務院財政部門根據(jù)本法制定并公布?！?第二十七條規(guī)定：“各單位應當建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度。單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度應當符合下列要求：（一）記賬人員與經(jīng)濟業(yè)務事項和會計事項的審批人員、經(jīng)辦人員、財物保管人員的

14、職責權限應當明確，并相互分離、相互制約；（二）重大對外投資、資產(chǎn)處置、資金調度和其他重要經(jīng)濟業(yè)務事項的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約程序應當明確；（三）財產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序應當明確；（四）對會計資料定期進行內(nèi)部審計的辦法和程序應當明確?！?（二）預算法 1、單位預算是指列入部門預算的國家機關、社會團體和其他單位的收支預算。 2、對預算的編制、執(zhí)行和決算的過程進行了規(guī)定，預算編制后要經(jīng)過國家立法機構審查批準后方能公布并組

15、織實施，預算的執(zhí)行過程也受法律的嚴格制約，非經(jīng)法定程序，任何人無權改變預算規(guī)定的各項收支指標，這就使各單位的財務行為通過預算的法制化管理被置于監(jiān)督之下。,五、誰應當執(zhí)行單位內(nèi)控規(guī)范 1、黨的機關 2、人大機關 3、行政機關 4、政協(xié)機關 5、審判機關 6、檢察機關 7、各民主黨派機關 8、人民團體 9、事業(yè)單位,六、制定行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范要處理好的幾個關系 一是

16、單位內(nèi)控規(guī)范與企業(yè)內(nèi)控規(guī)范的關系 1、存在目的不同 2、資源配置方式不同 3、預算功能不同 4、產(chǎn)權關系不同 5、法律約束不同 6、績效評價不同,二是單位內(nèi)控規(guī)范與各項財務規(guī)章制度的關系 三是單位內(nèi)控規(guī)范與廉政風險防控機制建設的關系BACK,第三、如何建設單位內(nèi)控體系一、單位如何開展內(nèi)控體系建設工作二、建立和實施單位內(nèi)控的原則三、單位負責人在單位內(nèi)控建設中

17、的原則四、經(jīng)濟活動經(jīng)濟風險評估五、單位內(nèi)控的方法,一、單位應當如何開展內(nèi)部控制工作 單位應當根據(jù)本規(guī)范建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實施。具體工作包括：七個步驟,（一）梳理單位各類經(jīng)濟活動的業(yè)務流程 根據(jù)單位“三定”規(guī)定，通過組織相關人員包括邀請外部專家對單位的預算業(yè)務、收支業(yè)務、政府采購業(yè)務、資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理等構成經(jīng)濟活動的各項業(yè)務進行調研和訪談，既包括單位

18、層面的組織機構設置，還包括業(yè)務層面本身的各項業(yè)務流程，對各項業(yè)務特點進行總結和歸納，明確各項業(yè)務的目標、范圍和內(nèi)容。,（二）明確業(yè)務環(huán)節(jié) 按照業(yè)務實現(xiàn)的時間順序和邏輯順序，將各個業(yè)務中的決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制融入到業(yè)務流程中的每個業(yè)務環(huán)節(jié)，細化業(yè)務流程中各個環(huán)節(jié)的部門和崗位設置，明確其職責范圍和分工。 比如，預算業(yè)務按照預算的時間順序和邏輯關系可以分為預算編審、預算批復、預算執(zhí)行、決算與績效

19、考評等主要業(yè)務環(huán)節(jié)。并在各個業(yè)務環(huán)節(jié)中確定預算業(yè)務管理決策機構、預算業(yè)務管理工作機構和預算業(yè)務管理執(zhí)行機構的工作機制。,（三）系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風險 風險分析要從各個業(yè)務所面臨的內(nèi)外部環(huán)境入手，討論環(huán)境對單位內(nèi)部控制的負面作用，運用多種手段進行風險的定性和定量評估。比如，預算編審中的風險將直接影響到預算批復、預算執(zhí)行、決算和考評等環(huán)節(jié)，預算業(yè)務的風險將直接導致收支、政府采購等業(yè)務失去基礎和依據(jù)。,（四）確定風險點

20、 確定風險點要依據(jù)業(yè)務流程管理，對機構設置和崗位設置進行具體分析。從業(yè)務環(huán)節(jié)角度評估特定風險，找出可能造成單位經(jīng)濟利益流出的風險點。比如，在預算編審環(huán)節(jié)，預算金額不準確的風險不但來自于各個預算單位的上報數(shù)額，也來自預算管理部門對各個預算單位上報金額的統(tǒng)計和匯總，還取決于預算決策部門對預算金額的評審。因此，風險點實際上就是對于業(yè)務環(huán)節(jié)來說更為細化的風險分析。,（五）選擇風險應對策略 風險應對策略就是對已經(jīng)識別的風險進

21、行定性分析、定量分析和進行風險排序，制定相應的應對措施和整體策略。 風險應對策略主要包括風險規(guī)避、風險轉移、風險降低和風險承受四種。,（六）在此基礎上根據(jù)國家有關規(guī)定建立健全單位各項內(nèi)部管理制度 各個單位應當根據(jù)自身實際情況，按照內(nèi)部控制的邏輯順序，建立健全單位各項內(nèi)部控制管理制度，對《單位內(nèi)控規(guī)范》要求的具體內(nèi)容進行落實，并針對單位的特定業(yè)務制定有針對性的管理制度。,（七）督促相關工作人員認真執(zhí)

22、行。 在內(nèi)部控制管理制度的執(zhí)行過程中，單位要明確各個部門、各個崗位和相關工作人員的分工和責任，設立相應部門和崗位對相關工作人員對內(nèi)部控制管理制度的執(zhí)行結果進行監(jiān)督和獎勵，形成完善的內(nèi)部控制執(zhí)行機制。,二、建立和實施單位內(nèi)部控制應遵循的原則（一）全面性原則。內(nèi)部控制應當貫穿單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面控制。 “兩個全面”,（二）重要性原則。在全面控制的基礎上，內(nèi)部控制應當關注單位重要經(jīng)

23、濟活動和經(jīng)濟活動的重大風險。 “兩個重”,（三）制衡性原則。內(nèi)部控制應當在單位內(nèi)部的部門管理、職責分工、業(yè)務流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。 “兩個相互” 通過將制衡機制嵌入到單位的內(nèi)部管理制度之中，使內(nèi)部管理制度更具針對性和可操作性，有利于堵塞漏洞、消除隱患，真正發(fā)揮出制度管權、管事、管人的作用。,（四）適應性原則。內(nèi)部控制應當符合國家有關規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟活動的調整和管

24、理要求的提高，不斷修訂和完善。 “兩個符合” 1、個性化：內(nèi)部控制應當與單位性質、業(yè)務范圍、經(jīng)濟活動的特點、風險水平以及所處內(nèi)外環(huán)境等相適應相匹配，才能取得理想的控制效果。 2、動態(tài)化：內(nèi)部控制的建立不是一勞永逸的，而是一個不斷完善的動態(tài)過程。,三、單位負責人在單位內(nèi)部控制中的職責 （一）行政事業(yè)單位的負責人 《會計法》第四條規(guī)定：“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責?！?第五十條規(guī)定：“

25、單位負責人，是指單位法定代表人或者法律、行政法規(guī)規(guī)定代表單位行使職權的主要負責人?！?（二）單位負責人在內(nèi)部控制中應當發(fā)揮的作用 單位負責人在內(nèi)部控制體系的建立、體系的運行和監(jiān)督管理三個方面應當發(fā)揮領導作用、承擔總責任， 但是并不意味著要求單位負責人做到親歷親為，而是可以通過建立工作機制和內(nèi)部授權等不同方式具體由其他工作人員去落實。,（三）其他工作人員在內(nèi)部控制中應當發(fā)揮的作用 內(nèi)部控制進入到

26、具體的建立和實施階段后， 單位其他工作人員應當承當相應的責任，發(fā)揮 應有的作用； 遵照單位內(nèi)部控制的各項制度和程序，嚴格 執(zhí)行內(nèi)部控制要求，發(fā)揮各自的作用，形成全員 參與的內(nèi)部控制機制。,四、經(jīng)濟活動風險評估（一）什么是風險（二）什么是風險評估（三）建立風險評估機制（四）風險評估程序 （五）風險評估的范圍,（一）什么是風險 風險通常是指潛在事項的發(fā)生對目標實現(xiàn)產(chǎn)生的影

27、響。,現(xiàn)階段，我國行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動的主要風險包括：1、單位經(jīng)濟活動不合法或不合規(guī)的風險；2、國有資產(chǎn)流失、資源使用效益低下的風險；3、財務信息不真實，不完整的風險；4、發(fā)生舞弊或腐敗現(xiàn)象的風險；5、其他風險。,造成經(jīng)濟活動風險的原因：1、內(nèi)部管理制度不健全2、制衡機制缺失3、關鍵崗位職責不清4、管理中存在其他漏洞或隱患,（二）什么是風險評估 風險評估是量化測評風險發(fā)生的可能程度及其造成的后果。,

28、（三）建立風險評估機制 單位應當成立風險評估工作小組，并且由單位領導親自擔任組長，具體由各單位根據(jù)實際自行確定，既可以由單位負責人擔任組長，也可以由分管財務工作的領導擔任組長。,1、人員構成（1）單位領導擔任組長，負責全面統(tǒng)籌、協(xié)調各業(yè)務部門積極配合風險評估工作；（2）由內(nèi)部控制職能部門或牽頭部門的負責人擔任副組長；（3）由財會、資產(chǎn)管理、采購、基本建設、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察等部門或崗位抽調關鍵工作人員或技術專

29、家作為工作小組的成員,2、機構設置 風險評估工作小組可以是跨部門的，也可以設置在內(nèi)部控制職能部門或者牽頭部門內(nèi)。 工作小組下還可以根據(jù)經(jīng)濟活動類型設置若干個風險測評小組，仔細梳理每一類經(jīng)濟活動的流程，按流程排查風險點。,3、評估周期 經(jīng)濟活動風險評估至少每年進行一次。 第一次風險評估應當盡可能全面、細化，特別是業(yè) 務層面的風險評估完成后，最好形成業(yè)務流程圖，確定關鍵風險點，

30、剖析風險存在原因及導致?lián)p失的可能性。 后續(xù)的可以定期進行，主要側重于經(jīng)濟活動變化部分。 但如果外部環(huán)境、經(jīng)濟活動或管理要求發(fā)生了重大變化，則應當及時對經(jīng)濟活動風險進行重新評估。 單位還可以對某些高風險經(jīng)濟活動開展不定期評估。,4、評估結果的應用 評估工作完成后，風險評估工作小組應當做好匯總、整理和分析工作，必須形成書面報告，及時提交單位領導班子，作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。,（四）風險評估程序

31、 1、目標設定 由于各項經(jīng)濟活動各有特點，所以各項經(jīng)濟活動的控制目標也有所側重。,2、風險識別 風險識別是對行政事業(yè)單位面臨的各種不確定因素進行梳理、匯總，形成風險點清單。 單位層面和業(yè)務層面 風險識別需要對單位的經(jīng)濟活動的管理現(xiàn)狀進行全面摸底，而且是一個動態(tài)的、連續(xù)的過程。,3、風險分析 是在風險識別的基礎之上，運用定量和定性方法進一步分析風險發(fā)

32、生的可能性和對單位目標實現(xiàn)的影響程度，以便為制定風險應對策略、選擇應對措施提供依據(jù)。 風險分析具體包括風險可能性和影響程度分析。目的是對識別的風險進行排序，確定內(nèi)部控制需要重點關注和優(yōu)先控制的風險點。,4、風險應對 是指在風險分析的基礎之上，針對單位所存在的風險，提出各種風險解決方案，經(jīng)過分析論證與評價從中選擇最優(yōu)方案并予以實施的過程。 風險應對的策略一般有四種：風險規(guī)避、風險

33、降低、風險分擔（風險轉移）和風險承受。,風險規(guī)避：對于超出可承諾范圍的風險，通過放棄或者停止與該風險相關的業(yè)務活動以避免和減輕損失的策略。風險降低：在權衡成本效益之后，準備采取適當?shù)目刂拼胧┙档惋L險或者減輕損失，將風險控制在可承諾范圍之內(nèi)的策略。風險分擔（風險轉移）：借助外部力量，采取業(yè)務外包、購買保險等方式，將風險控制在可承諾的范圍之內(nèi)的策略。風險承受：對可承諾范圍之內(nèi)的風險，在權衡成本效益之后，不準備采取控制措施降低風險或者減

34、輕損失的策略。,（五）風險評估的范圍 1、單位層面風險評估應當重點關注的方面（1）內(nèi)部控制工作的組織情況。 是否確定了內(nèi)部控制職能部門或牽頭部門；是否建立了各部門在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調機制和聯(lián)動機制。,（2）內(nèi)部控制機制的建設情況。 經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督是否實現(xiàn)有效分離； 權責是否對等； 是否建立健全議事決策機制、崗位責任制、內(nèi)部監(jiān) 督等機制。,（3）內(nèi)部管理制度的完善情況。

35、 內(nèi)部管理制度是否健全； 執(zhí)行是否有效。（4）內(nèi)部控制關鍵崗位工作人員的管理情況。 是否建立工作人員的培訓、評價、輪崗等機制； 工作人員是否具備相應的資格和能力。,（5）財務信息的編報情況。 是否按照國家統(tǒng)一的會計制度對經(jīng)濟業(yè)務事項進行賬務處理； 是否按照國家統(tǒng)一的會計制度編制財務會計報告。（6）其他情況。,2、業(yè)務層面風險評估應當重點關注的方面（1）預算管理情況。

36、 在預算編制過程中單位內(nèi)部各部門間溝通協(xié)調是否充分，預算編制與資產(chǎn)配置是否相結合、與具體工作是否相對應；是否按照批復的額度和開支范圍執(zhí)行預算，進度是否合理，是否存在無預算、超預算支出等問題；決算編報是否真實、完整、準確、及時。,（2）收支管理情況。 收入是否實現(xiàn)歸口管理，是否按照規(guī)定及時向財會部門提供收入的有關憑據(jù)，是否按照規(guī)定保管和使用印章和票據(jù)等； 發(fā)生支出事項時是否按照規(guī)定審核各類憑

37、據(jù)的真實性、合法性，是否存在使用虛假票據(jù)套取資金的情形。,（3）政府采購管理情況。 是否按照預算和計劃組織政府采購業(yè)務； 是否按照規(guī)定組織政府采購活動和執(zhí)行驗收程序； 是否按照規(guī)定保存政府采購業(yè)務相關檔案。,（4）資產(chǎn)管理情況。 是否實現(xiàn)資產(chǎn)歸口管理并明確使用責任； 是否定期對資產(chǎn)進行清查盤點，對賬實不符的情況及時進行處理； 是否按照規(guī)定處置資產(chǎn)。,（5）建設項目管

38、理情況。 是否按照概算投資； 是否嚴格履行審核審批程序； 是否建立有效的招投標控制機制； 是否存在截留、擠占、挪用、套取建設項目資金的情形； 是否按照規(guī)定保存建設項目相關檔案并及時辦理移交手續(xù)。,（6）合同管理情況。 是否實現(xiàn)合同歸口管理； 是否明確應簽訂合同的經(jīng)濟活動范圍和條件；

39、是否有效監(jiān)控合同履行情況， 是否建立合同糾紛協(xié)調機制。 （7）其他情況。,五、單位內(nèi)部控制的方法（一）什么是單位內(nèi)部控制的控制方法 內(nèi)部控制的控制方法實質上就是內(nèi)部控制的機制，是指為將經(jīng)濟活動風險控制在可承諾的范圍之內(nèi)，根據(jù)內(nèi)部控制的原理，并結合風險評估的結果，針對風險點選擇的措施和程序。,（二）第1種方法：不相容崗位相互分離 合理設置內(nèi)部控制關鍵崗位，明確劃分職責權限，實

40、施相應的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機制。,不相容崗位相分離機制設計的原理在于：兩個或兩個以上的人員無意識地犯同樣錯誤的可能性很小，有意識地合伙舞弊的可能性也低于一人舞弊的可能性。 行政事業(yè)單位的各項經(jīng)濟活動通?？梢詣澐譃槭马椛暾?、內(nèi)部審核審批、業(yè)務執(zhí)行、信息記錄以及內(nèi)部監(jiān)督等崗位。,（三）第2種方法：內(nèi)部授權審批控制。 明確各崗位辦理業(yè)務和事項的權限范圍、審批程序和相關責任，建立重大

41、事項集體決策和會簽制度。相關工作人員應當在授權范圍內(nèi)行使職權、辦理業(yè)務。 三重一大：重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用,授權控制主要遵循以下四個原則：（一）授權的依據(jù)——依事而不是依人；（二）授權的界限——不可越權授權；（三）授權的“度”——適度授權；（四）授權的保障——監(jiān)督。,審批控制主要有以下兩個原則：（一）審批要有界限——不可越權審批；（二）審批要有原則——不得隨意審批。

42、實行授權審批控制，應避免出現(xiàn)以下四種情況（一）監(jiān)督權力被“軟化”（二）公共財物被“私化”（三）財務等重要崗位的負責人“親信化”（四）財務會計等重要部門的信息“概括化”,行政事業(yè)單位的任何授權都應當以法律、行政法規(guī)和單位的規(guī)章制度為依據(jù)，并予以書面化，通知到經(jīng)濟活動業(yè)務流程中的相關工作人員。 授權一經(jīng)確定，相關工作人員應當在授權范圍內(nèi)行駛職權、辦理業(yè)務，對于審批人超越授權范圍的審批業(yè)務，經(jīng)辦人員有權拒絕辦理，并

43、向上級授權部門報告。 對于“三重一大”業(yè)務，還應當建立起集體決策和會簽制度，確保任何人不得單獨進行決策或者擅自改變集體決策意見。,（四）第3種方法：歸口管理。 歸口管理是指行政事業(yè)單位按照管控事項性質和管理要求、結合單位職責、組織機構和崗位設置、在不相容崗位相互分離和內(nèi)部授權審批控制的前提下，明確單位內(nèi)部各個業(yè)務的歸口管理責任單位的控制方法。 原因：一是分散開展，二是協(xié)同完

44、成，三是專業(yè)性強,一是根據(jù)本單位實際情況， 二是按照權責對等的原則， 三是采取成立聯(lián)合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式， 四是對有關經(jīng)濟活動實行統(tǒng)一管理。 5項業(yè)務：收入、資產(chǎn)、政府采購、合同、信息系統(tǒng),（五）第4種方法：預算控制。 強化對經(jīng)濟活動的預算約束，使預算管理貫穿于單位經(jīng)濟活動的全過程。,預算是根據(jù)單位發(fā)展目標和計劃編制的年度財務收支計劃，是行政事業(yè)單位業(yè)務活動的財力支持和經(jīng)濟活動的基本依據(jù)。

45、 預算是行政事業(yè)單位工作的起點和依據(jù)，是建立和實施內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位所有業(yè)務最終都要通過預算管理銜接起來，從而實現(xiàn)預算管理的全過程控制。,行政事業(yè)單位應當建立“以預算管理為主線，以資金管控為核心”的預算管理體系。 預算控制不同于預算業(yè)務控制。 預算控制本身是一種方法，在行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動中發(fā)揮著事前計劃、事中控制、事后反饋的作用。,（六）第5種方法：財產(chǎn)保護控制。

46、 建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查機制，采取資產(chǎn)記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，確保資產(chǎn)安全完整。,（七）第6種方法：會計控制。 建立健全本單位財會管理制度，加強會計機構建設，提高會計人員業(yè)務水平，強化會計人員崗位責任制，規(guī)范會計基礎工作，加強會計檔案管理，明確會計憑證、會計賬簿和財務會計報告處理程序。,（八）第7種方法：單據(jù)控制。 要求單位根據(jù)國家有關規(guī)定和單

47、位的經(jīng)濟活動業(yè)務流程，在內(nèi)部管理制度中明確界定各項經(jīng)濟活動所涉及的表單和票據(jù)，要求相關工作人員按照規(guī)定填制、審核、歸檔、保管單據(jù)。,表單和票據(jù)是能夠反映單位經(jīng)濟活動是否合法、合規(guī)、真實。 表單通常是指行政事業(yè)單位發(fā)生經(jīng)濟行為所涉及的內(nèi)部憑證。 票據(jù)是指行政事業(yè)單位發(fā)生經(jīng)濟行為在報銷環(huán)節(jié)使用的外部憑證，證實經(jīng)濟事項的真實性及其具體金額。,1、將經(jīng)濟活動所涉及的單據(jù)制度化 2、相關工作人員必須按照

48、制度規(guī)定使用和管理單據(jù) 單據(jù)控制就是對行政事業(yè)單位所發(fā)生經(jīng)濟行為的痕跡進行控制，實際上就是把支出事項的外部票據(jù)控制與支出事項的內(nèi)部表單控制相結合，建立對單據(jù)的內(nèi)外結合控制體系，保證經(jīng)濟交易事項真實、合法，一是避免虛假交易，二是減少建立“小金庫”的機會，三是使“假發(fā)票”沒有市場。,（九）第8種方法：信息內(nèi)部公開。 建立健全經(jīng)濟活動相關信息內(nèi)部公開制度，根據(jù)國家有關規(guī)定和單位的實際情況，確定信息

49、內(nèi)部公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序。,信息內(nèi)部公開，是指對某些與經(jīng)濟活動相關的信息，在單位內(nèi)部的一定范圍內(nèi)，按照既定的方法和程序進行公開，從而達到加強內(nèi)部監(jiān)督，促進部門間溝通協(xié)調以及督促相關部門自覺提升工作效率的有效方法。 要進一步提高信息公開的主動性、自覺性和規(guī)范性，使信息公開工作做到主體明確、程序規(guī)范、方式靈活、反饋順暢、回應及時。,第四 內(nèi)控體系建設的具體內(nèi)容一、單位層面控制二、業(yè)務層面控制,一、單位層面

50、控制（一）建立內(nèi)部控制的組織架構（二）建立內(nèi)部控制的工作機制（三）對內(nèi)部控制關鍵崗位工作人員的要求（四）編報財務信息的要求（五）運用現(xiàn)代科技手段加強內(nèi)部控制,（一）建立內(nèi)部控制的組織架構全面性原則與“三定”規(guī)定1、單獨設置內(nèi)部控制職能部門或者確定牽頭部門 組織協(xié)調內(nèi)控工作主要做好以下7項工作：（1）負責組織協(xié)調單位內(nèi)部控制日常工作。（2）研究提出單位內(nèi)部控制體系建設方案或規(guī)劃。,（3）研究提出單位內(nèi)部跨部門的重大決

51、策、重大風險、重大事件和重要業(yè)務流程的內(nèi)部控制工作方案。（4）組織協(xié)調單位內(nèi)部跨部門的重大風險評估工作（5）研究提出風險管理策略和跨部門的重大風險管理解決方案，并負責方案的組織實施和對風險的日常監(jiān)控。（6）組織協(xié)調相關部門或崗位落實內(nèi)部控制的整改計劃和措施。（7）組織協(xié)調單位內(nèi)部控制的其他有關工作。,2、積極發(fā)揮經(jīng)濟活動相關部門或崗位的職能作用 積極配合內(nèi)部控制職能部門或者牽頭部門主要做好以下5項工作：（1）配合內(nèi)部控制職

52、能部門或牽頭部門對本部門相關的經(jīng)濟活動進行流程梳理和風險評估。（2）對本部門的內(nèi)部控制建設提出意見和建議，積極參與單位經(jīng)濟活動內(nèi)部管理制度體系的建設。,（3）認真執(zhí)行單位內(nèi)部控制管理制度，落實內(nèi)部控制的相關要求。（4）加強對本部門實施內(nèi)部控制的日常監(jiān)控。（5）做好內(nèi)部控制執(zhí)行的其他有關工作,3、充分發(fā)揮單位內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察部門的職能（1）研究制定監(jiān)督內(nèi)部管理制度。（2）組織實施對內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行情況及時有效性的監(jiān)督檢查和

53、自我評價，并提出改進意見或建議。（3）督促相關部門落實內(nèi)部控制的整改計劃和措施。（4）做好內(nèi)部控制監(jiān)督檢查和自我評價的其他有關工作。,（二）建立內(nèi)部控制的工作機制 1、單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應當相互分離,（1）兩個側重點一是過程的分離決策是執(zhí)行的前置程序，執(zhí)行是對決策的具體落實，監(jiān)督影響和制約著決策和執(zhí)行二是崗位的分離崗位分離的效果是避免了既當“運動員”又當“裁判員”的情況發(fā)生，降低了舞弊和腐敗的風險。,（2）決

54、策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離的機制建設應當適應單位的實際情況,2、建立健全議事決策機制 （1）建立健全議事決策制度每個單位都可以根據(jù)國家有關規(guī)定和本單位的實際情況確定哪些事項屬于重大經(jīng)濟事項，一經(jīng)確定，不得隨意變更。,（2）集體研究、專家論證和技術咨詢相結合單位領導班子集體決定應當堅持民主集中原則，防范“一言堂”或者“一支筆”造成的決策風險和腐敗風險。不論是本單位的專業(yè)人員，還是外部專家，在參與論證和提供技術咨詢的過程中，都應當

55、保持獨立、客觀、公正，而且對論證結果和咨詢服務質量負責。,（3）做好決策紀要的記錄、流轉和保存工作（4）加強對決策執(zhí)行的追蹤問效決策失誤、未履行程序、不執(zhí)行決策,3、建立健全內(nèi)部控制關鍵崗位責任制（1）內(nèi)部控制關鍵崗位的構成行政事業(yè)單位內(nèi)部控制關鍵崗位主要包括預算業(yè)務管理、收支業(yè)務管理、政府采購業(yè)務管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟活動的關鍵崗位。,（2）落實崗位責任制內(nèi)部控制關鍵崗位的專業(yè)能力和職業(yè)道德

56、要求，明確崗位職責，崗位權力以及與其他崗位或外界的關系。（3）實施輪崗制度不具備人員輪崗條件的，應當采取專項審計等控制措施替代輪崗機制，確保關鍵崗位工作人員認真依法履行職責。,（三）對內(nèi)部控制關鍵崗位工作人員的要求 1、把好人員入口關2、加強業(yè)務培訓3、強化職業(yè)道德教育,（四）編報財務信息的要求 1、嚴格按照法律規(guī)定進行會計機構建立和人員配備2、落實崗位責任制，確保不相容崗位相互分離會計工作崗位，可以一人一崗、一人多崗或

57、者一崗多人。應當實行財會部門關鍵崗位定期輪崗制度或采取替代控制措施，防范財務舞弊的發(fā)生。,3、加強會計基礎工作管理，按法定要求編制和提供財務信息依法抓好會計基礎工作，按要求進行會計處理，是行政事業(yè)單位財務信息真實完整的重要保證。行政事業(yè)單位還應當嚴格按照《預算法》的要求編制預決算報告和預算執(zhí)行情況的報告等。,4、建立財會部門與其他業(yè)務部門的溝通協(xié)調機制財會部門應當與其他業(yè)務部門之間加強信息溝通，定期開展必要的信息核對，實現(xiàn)重要經(jīng)

58、濟活動信息共享。,（五）運用現(xiàn)代科技手段加強內(nèi)部控制 1、內(nèi)部控制信息化的涵義內(nèi)部控制的信息化是將內(nèi)控理念、控制流程、控制方法等要素通過信息化的手段固化到信息系統(tǒng)中，從而實現(xiàn)內(nèi)部控制體系的系統(tǒng)化和常態(tài)化。,2、如何實現(xiàn)內(nèi)部控制信息化兩種類型：一般計算機控制和具體應用控制。行政事業(yè)單位要實現(xiàn)內(nèi)部控制的信息化，可能需要更多借助外力來共同完成。,業(yè)務層面控制一、預算業(yè)務控制二、收支業(yè)務控制三、政府采購業(yè)務四、資產(chǎn)控制五、建設

59、項目控制六、合同控制,一、預算業(yè)務控制預算控制是一種方法，這一方法可用于收支、采購等業(yè)務中，有效控制單位經(jīng)濟活動風險。預算業(yè)務控制是對預算業(yè)務的控制，通過建立健全預算業(yè)務內(nèi)部管理制度、合理設置預算業(yè)務管理機構或崗位、建立部門間溝通協(xié)調機制和預算執(zhí)行分析機制、加強內(nèi)部審核審批等控制方法，對預算編制、預算審批、預算執(zhí)行、決算和績效評價四個環(huán)節(jié)實施的有效控制。,預算業(yè)務控制目標：預算編制應當做到程序規(guī)范、方法科學、編制及時、內(nèi)容完整、

60、項目細化、數(shù)據(jù)準確；對按照法定程序批復的預算在單位內(nèi)部進行指標分解、審批下達；嚴格有效執(zhí)行預算；加強決算管理，確保決算真實、完整、準確、及時建立預算績效管理機制，加強預算績效管理。,不相容崗位主要包括：預算編制(含預算調整)與預算審批，預算審批與預算執(zhí)行，預算執(zhí)行與預算考核等。,預算業(yè)務的主要環(huán)節(jié)：預算編制（包括內(nèi)部審批下達）預算執(zhí)行（包括追加調整）決算編制和績效評價,（一）對預算編制的控制1、預算編制的要求：程序規(guī)范

61、、方法科學、編制及時、內(nèi)容完整、項目細化、數(shù)據(jù)準確。,2、預算編制環(huán)節(jié)主要包括以下風險：預算目標不合理，難以保障年度工作任務的開展；預算編制程序不規(guī)范、方法不科學，導致預算編制不及時、內(nèi)容不完整、數(shù)據(jù)不準確。,3、預算編制控制措施：落實編制責任明確規(guī)定各業(yè)務部門的預算編制責任，掌握人員定額、實物定額標準，三公經(jīng)費支出的政策要求等。,采用有效方法確保預算編制合規(guī)、科學掌握政策：依托信息系統(tǒng)（將相關政策、定額定員標準和歷史數(shù)據(jù)嵌入

62、到預算管理信息系統(tǒng)中）依靠專業(yè)人員（財會部門加強對業(yè)務單位編制預算的指導，及時溝通信息，確保信息利用效率）加強部門間溝通協(xié)調,根據(jù)工作任務細化預算編制： 按工作任務的支出規(guī)律進行細化（業(yè)務部門更具有信息優(yōu)勢，盡可能實現(xiàn)單位內(nèi)部財力與事權的科學匹配）落實審核責任歸口管理部門和財會部門審核預算建議數(shù),內(nèi)部審批下達 預算管理委員會審批后下達至各業(yè)務部門，有利于強化約束力，發(fā)揮預算對經(jīng)濟活動的管控作用

63、，同時也為提高預算執(zhí)行的有效性奠定基礎。,（二）預算執(zhí)行預算執(zhí)行與收支業(yè)務、采購業(yè)務、資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理有密切關系。1、預算執(zhí)行的要求：根據(jù)批復的預算安排各類收支，確保預算嚴格有效執(zhí)行。,2、預算執(zhí)行的主要風險：資金收支和預算追加調整隨意無序，存在無預算、超預算支出情況；執(zhí)行進度不合理；項目預算前期準備不充分或未經(jīng)充分論證，造成預算與執(zhí)行脫節(jié)。,3、預算執(zhí)行控制措施：（1）明確執(zhí)行方式：直接執(zhí)行：支付物業(yè)費

64、、水電費等依申請執(zhí)行：適用于總額明確，但需要隨工作開展才能進一步明確業(yè)務事項，如課題研究經(jīng)費。政府采購執(zhí)行：根據(jù)政府采購預算和計劃，辦理采購業(yè)務。,（2）加強對預算執(zhí)行申請的審核和審批 執(zhí)行申請是否與預算指標、工作計劃一一對應，提交的相關單據(jù)、支出標準、支出方向是否符合要求（3）明確預算追加調整的范圍，嚴格履行審核和審批手續(xù)（4）加強執(zhí)行監(jiān)控，建立預算執(zhí)行適時分析機制,（三）決算與績效評價社會關注點的轉變：資金使

65、用的合法合規(guī) 支出的效果1、要求：決算真實、完整、準確、及時，強化決算和績效評價結果的運用,,2、主要風險：預算執(zhí)行不嚴，分析不及時，可能造成預算管理流于形式；年終清理核對工作不到位，可能造成決算編制不實。沒有起到事后控制的作用,3、決算和績效評價的控制措施：加強會計控制建立起定期報告和分析制度真正建立起分析和評價結果有運用的機制和激勵機制，改變超支不罰、節(jié)約不獎的局面,通過比較分析法確定當

66、年的預算執(zhí)行結果和預算目標的差異，采用比率分析法、因素分析法等方法分析預算指標的完成程度和偏離預算的原因通過定性分析法對差異原因進行深入分析，找出造成預決算差異的關鍵問題和原因,落實責任部門和責任人，并將分析結果報告給預算管理委員會、反饋給各業(yè)務部門用趨勢分析法進行歷史數(shù)據(jù)對比，找出單位財務收支計劃變化規(guī)律和趨勢,預算業(yè)務對內(nèi)控具有重要作用，只有預算編制科學有效，其他業(yè)務控制才能有效，內(nèi)控才能正常運行，才能體現(xiàn)出內(nèi)控牽制性和流程化

67、特點。沒有預算，流程無法實現(xiàn)，牽制就無從談起。,二、收支業(yè)務控制收支業(yè)務控制目標：合理保證收支業(yè)務合法合規(guī)，提高資金收支的效率和效果，保證財務報告信息的真實可靠，合理防范舞弊。,（一）收入業(yè)務控制1、內(nèi)控中的收入與會計上的收入不完全一致根據(jù)財務規(guī)則和會計準則認定的收入不作為單位的收入但應當上繳國庫或財政專戶的資金2、要求：按規(guī)定收取、應收盡收，需要上繳的應及時、足額上繳；票款一致；及時入賬,3、風險：收入業(yè)務相關崗位設置

68、不合理，不相容崗位未實現(xiàn)相互分離，導致錯誤或舞弊的風險。未按收費許可規(guī)定的項目和標準收取，存在違規(guī)收取的風險。收入業(yè)務缺乏統(tǒng)一管理和監(jiān)控，導致私設小金庫。票據(jù)、印章管理松散，存在收入資金流失的風險。,4、收入業(yè)務控制措施：建立健全收入內(nèi)部管理制度合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限，確保收款、會計核算等不相容崗位相互分離財會部門對收入實施歸口管理嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定建立健全票據(jù)和印章管理制度加強對收入的分析,