沿海灘涂保護法律問題研究.pdf

1、沿海灘涂地處海陸交界地帶，具有特殊的資源價值和生態(tài)價值。隨著沿海經(jīng)濟的發(fā)展，以及大量人口向沿海一線轉(zhuǎn)移，沿海區(qū)域面臨發(fā)展空間不足、資源匱乏等問題。為了解決上述問題，沿海區(qū)域開始大規(guī)模開發(fā)（或侵占）沿海灘涂，大量的沿海灘涂被改造成農(nóng)業(yè)耕地、城市建設(shè)用地以及漁業(yè)養(yǎng)殖場所。由于人們只是關(guān)注沿海灘涂的資源價值，而忽視其生態(tài)價值，從而造成了一系列社會和環(huán)境問題。目前，我國有關(guān)沿海灘涂的法律法規(guī)及其管理，更有利于沿海灘涂的資源開發(fā)，而非生態(tài)保護。因

2、此，要實現(xiàn)沿海灘涂經(jīng)濟開發(fā)與生態(tài)保護的平衡，需要對我國目前沿海灘涂保護的法律問題進行系統(tǒng)性、創(chuàng)新性研究。
　　目前我國相關(guān)法律法規(guī)尚未對沿海灘涂概念進行明確的界定，由于沿海灘涂概念不清或混亂造成實踐中沿海灘涂管理與保護的缺位或錯位現(xiàn)象很普遍。沿海灘涂更為科學的定義，是將其界定為具有可供沿海生物生存、棲息和繁殖的生態(tài)物質(zhì)基礎(chǔ)的潮間帶、潮上帶和潮下帶。潮上帶和潮間帶灘面寬窄不一，從幾十米至幾千米不等；潮下帶是退潮時向陸一側(cè)水深不超過6

3、米的區(qū)域。沿海灘涂按照不同的劃分標準，可以分為不同的種類。按照地質(zhì)構(gòu)造成分的標準分類，可以分為泥灘、砂灘、巖灘三種；按照生態(tài)的顯示度標準，可以分為裸灘和生物灘兩種。其中生物灘又可以細分為草灘、紅樹林灘和珊瑚礁灘三種；按照其形態(tài)變化的標準，可以將之劃分為穩(wěn)定型灘涂、淤漲型灘涂、侵蝕型灘涂三種。沿海灘涂具有海陸交界性、動態(tài)變化性、生態(tài)性等特征，這些特征彰顯了沿海灘涂的獨特性。
　　除了概念上的模糊之外，我國相關(guān)法律對沿海灘涂的性質(zhì)也沒

4、有做出非常明確的定位。學界對其性質(zhì)定位還遵循“非土地即海域”的兩分法思路，從而使得沿海灘涂的潮上帶、潮間帶和潮下帶分屬不同的法律調(diào)整，造成了沿海灘涂保護的割裂。要實現(xiàn)沿海灘涂的有效保護，需要打破這種思維窠臼，遵循三分法的思路，即將之劃分為“土地、海域、海岸帶”三種性質(zhì)，將沿海灘涂納入海岸帶范疇，實現(xiàn)沿海灘涂潮上帶、潮間帶和潮下帶性質(zhì)定位上的一致，從而將沿海灘涂作為一個整體予以保護。
　　沿海灘涂在調(diào)節(jié)氣候、保有生物多樣性、凈化海岸

5、環(huán)境等方面發(fā)揮著重要的作用。但是我國的沿海灘涂退化嚴重：沿海灘涂的面積不斷遭受自然侵蝕和人工侵占；生物多樣性不斷降低；灘涂污染也日益嚴重。沿海灘涂的嚴重退化使得其生態(tài)功能不斷受到損害。我國的沿海灘涂之所以存在退化嚴重的狀況，在于我國沿海灘涂的管理體制、法律法規(guī)及調(diào)整手段都存在些許問題。沿海灘涂的管理體制是一種分散管理體制，水利部門、海洋部門、林業(yè)部門、農(nóng)（漁）業(yè)部門、國土部門及環(huán)保部門等都有管理和規(guī)制權(quán)限；沿海灘涂管理體制還是一種“地方

6、為主、中央為輔”的管理體制，是一種環(huán)境保護從屬于經(jīng)濟開發(fā)的管理體制。目前我國尚沒有專門出臺一部有關(guān)沿海灘涂的法律和行政法規(guī)，有關(guān)沿海灘涂的地方法規(guī)和規(guī)章主要基于灘涂的經(jīng)濟開發(fā)而非生態(tài)保護。地方法規(guī)和規(guī)章設(shè)定的沿海灘涂調(diào)整手段單一，主要包括“灘涂開發(fā)的環(huán)境許可、灘涂開發(fā)的環(huán)境規(guī)劃、灘涂違規(guī)開發(fā)與環(huán)境破壞的行政處罰”三種調(diào)整手段。三種調(diào)整手段在實際操作過程中注重沿海灘涂的入口管控和末端管控，而非過程管控。
　　沿海灘涂保護之所以在管理

7、體制、法律法規(guī)及調(diào)整手段上存在上述問題，究其根源，可以概括為三個方面：注重資源而非生態(tài)的價值認知，基于分散而非綜合的制度根源，側(cè)重端口而非過程的調(diào)整思路。換言之，沿海灘涂保護具有“資源性、分散性和端口性”的癥結(jié)。要實現(xiàn)沿海灘涂的有效保護，實現(xiàn)灘涂經(jīng)濟開發(fā)與生態(tài)保護的平衡，關(guān)鍵就是轉(zhuǎn)變沿海灘涂法律保護的思路，秉承“生態(tài)性、綜合性和過程性”的基本原則，構(gòu)建沿海灘涂的生態(tài)保護法律機制、綜合管理體制和完善的調(diào)整手段體系。其中，生態(tài)性原則是沿海灘

8、涂保護的基礎(chǔ)性原則，綜合性原則和過程性原則是生態(tài)性原則的延伸和保障。
　　沿海灘涂保護的生態(tài)性，可以通過沿海灘涂的生態(tài)保護法律機制構(gòu)建得以實現(xiàn)。生態(tài)保護法律機制包括三個方面的內(nèi)容：沿海灘涂“零凈損失”法律機制、沿海灘涂功能區(qū)劃法律機制、沿海灘涂生態(tài)補償法律機制。三項法律機制形成一個緊密聯(lián)系的整體。“零凈損失”法律機制確立全國灘涂保護面積以及可開發(fā)的要求，功能區(qū)劃法律機制根據(jù)灘涂種類和分布對灘涂進行生態(tài)功能分類，生態(tài)補償法律機制則對

9、灘涂開發(fā)與保護進行利益平衡。三項法律機制盡管并不完全否定灘涂開發(fā)與利用，但是可以改變沿海灘涂資源為本的開發(fā)屬性，從而實現(xiàn)其生態(tài)為本的保護屬性。
　　沿海灘涂保護的綜合性，可以通過沿海灘涂綜合管理體制構(gòu)建得以實現(xiàn)。遵循當前世界各國在環(huán)境保護上重視協(xié)調(diào)機構(gòu)建設(shè)的思路，沿海灘涂綜合管理體制構(gòu)建的核心是建立職權(quán)明確、架構(gòu)合理的沿海灘涂綜合管理委員會。綜合管理委員會需要實現(xiàn)與海岸帶管理機構(gòu)的契合，并為水利部門、海洋部門、林業(yè)部門、農(nóng)（漁）業(yè)

10、部門、國土部門及環(huán)保部門等灘涂管理主體提供溝通和協(xié)調(diào)的平臺，從而實現(xiàn)沿海灘涂管理主體之間、中央與地方之間關(guān)系的理順。
　　沿海灘涂保護的過程性，可以通過沿海灘涂調(diào)整手段體系的構(gòu)建得以實現(xiàn)。完善的沿海灘涂調(diào)整手段體系應該包括沿海灘涂行政調(diào)整手段體系和經(jīng)濟調(diào)整手段體系。行政調(diào)整手段基于命令-控制，具體包括灘涂環(huán)境標準、灘涂環(huán)境規(guī)劃、灘涂環(huán)境影響評價、灘涂環(huán)境開發(fā)許可、灘涂環(huán)境破壞處罰等；經(jīng)濟調(diào)整手段體系則是基于激勵-引導，具體包括灘涂