政府責任視角下的農村養(yǎng)老服務供給研究.pdf

1、人口老齡化是二十一世紀中國的基本國情之一。相比城市，農村地區(qū)的人口老齡化、高齡化程度更為嚴重，因衰老、疾病、傷殘而失去生活自理能力的老年人口比例不斷上升。在人口老齡化、高齡化的雙重背景下，農村老年人尤其是空巢老人和留守老人的照料問題顯得愈發(fā)突出，形勢愈加嚴峻。能否處理好與老人照料相關的養(yǎng)老服務問題，直接關系到社會的穩(wěn)定與發(fā)展，更關系到科學發(fā)展觀的落實和全面小康社會的建設。
　　古今中外的社會政策和福利改革實踐均表明，政府責任的合理

2、定位是促進社會福利制度健康、持續(xù)發(fā)展的前提和關鍵。同樣，農村養(yǎng)老服務的有效供給也依賴于政府責任的合理定位，以及如何協(xié)調好政府與家庭、社區(qū)、市場等主體之間的關系。近年來，國家出臺了一系列有關養(yǎng)老服務體系建設的政策文件，逐年增加養(yǎng)老服務機構的財政投入。然而，農村養(yǎng)老服務供給的有效性并不樂觀，比如農村養(yǎng)老服務機構出現(xiàn)空床率問題，并持續(xù)多年。在人口老齡化加劇、養(yǎng)老服務需求劇增和養(yǎng)老資源緊缺的形勢下，持續(xù)多年的空床率似乎成了一個“政策悖論”。“政

3、策悖論”在一定程度上表明目前的養(yǎng)老服務供給政策沒有瞄準政策目標群體的實際需求。
　　本文遵循理論探討、現(xiàn)狀考察、原因分析和策略建議的基本邏輯展開，圍繞著“為什么會出現(xiàn)農村養(yǎng)老服務供給與需求之間的不匹配？”這一現(xiàn)實問題，具體研究了以下幾個問題:養(yǎng)老服務是一種什么樣的產品？它包括哪些類型？農村養(yǎng)老服務目前的供給現(xiàn)狀如何？養(yǎng)老服務供給與需求的匹配情況如何？從政府責任的視角來看，政府責任導致了目前養(yǎng)老服務供給與需求的不匹配嗎？如果是的話，

4、政府責任又是如何影響了農村養(yǎng)老服務供給與需求的不匹配？提升養(yǎng)老服務供給的有效性，從政府責任的視角可以開出哪些“藥方”？本文選取具有代表性的省份——A省為例，嘗試對以上問題給予回答，這些問題的回答自然構成了本文的主要內容。
　　第一，養(yǎng)老服務類型的分析模型構建。根據(jù)公共產品理論將養(yǎng)老服務劃分為公共產品和私人嚴品，再根據(jù)社會支持網(wǎng)絡理論將養(yǎng)老服務供給主體劃分為非正式照顧系統(tǒng)和正式照顧系統(tǒng)。整合公共產品理論和社會支持網(wǎng)絡理論，構建一個養(yǎng)

5、老服務的分類模型——“十字”模型，將養(yǎng)老服務劃分為家庭養(yǎng)老服務、社區(qū)養(yǎng)老服務、機構化養(yǎng)老服務（政府埋單）和機構化養(yǎng)老服務（私人買單）四種類型。在這一模型之下，確定養(yǎng)老服務的產品性質和供給主體，為政府在養(yǎng)老服務供給中的責任定位鋪下理論基礎，這同時也是本研究的理論邏輯起點。第二，養(yǎng)老服務供給中政府責任的理論分析。在“十字”模型的基礎上，探討政府責任與養(yǎng)老服務供給之間的相互關系，明確本研究重點討論政府責任定位對養(yǎng)老服務供給的影響作用，從理論上

6、分析政府責任定位與養(yǎng)老服務供給、需求之間的關系。在養(yǎng)老服務供給領域，政府責任應該涵蓋家庭養(yǎng)老服務、社區(qū)養(yǎng)老服務、機構化養(yǎng)老服務（政府埋單）和機構化養(yǎng)老服務（私人買單）四個方面，并且根據(jù)政策目標群體的需求合理安排四種養(yǎng)老服務的供給以及定位政府責任。第三，農村養(yǎng)老服務供需現(xiàn)狀及其存在的問題。選擇代表性省份——A省為例，根據(jù)實證調查數(shù)據(jù)、統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)和訪談材料，考察、評價四種類型養(yǎng)老服務的供給現(xiàn)狀。并通過對實地調查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計與分析，了解農村老

7、年人對不同類型養(yǎng)老服務的需求意愿、內容偏好。然后通過養(yǎng)老服務供給與需求之間的匹配比較，發(fā)現(xiàn)農村養(yǎng)老服務供給中存在的問題。第四，農村養(yǎng)老服務供需不匹配及其問題的政府責任根源分析。收集相關的政策文本，運用公共政策內容分析法從政策價值、政策目標和政策工具三個雛度對政府目前在養(yǎng)老服務供給中的責任定位加以總結和評價，衡量了政府責任定位對農村養(yǎng)老服務供給所帶來的影響，從而尋找出導致農村養(yǎng)老服務供需不匹配的政府責任根源。第五，根據(jù)理論和實證分析結果，

8、提出提升農村養(yǎng)老服務供給有效性的政策選擇。這是本研究的重要意義之一。將農村養(yǎng)老服務供給中的政府責任定位與農村老年人的需求進行比較，確認農村老年人的養(yǎng)老服務需求，在理論研究和實證分析的基礎上明確總體發(fā)展理念、政府責任方向和具體建議。
　　本研究的主要觀點如下:
　　1、養(yǎng)老服務可劃分為四種類型，即家庭養(yǎng)老服務、社區(qū)養(yǎng)老服務、機構化養(yǎng)老服務（政府買單）和機構化養(yǎng)老服務（私人埋單）。不同類型養(yǎng)老服務的產品性質、供給者存在差異，養(yǎng)老

9、服務供給需要相應的政府責任。同時，政府責任定位反過來會影響著養(yǎng)老服務供給狀況。當政府責任得到合理定位時，會提升養(yǎng)老服務供給的有效性;當政府責任沒有得到合理定位時，會降低養(yǎng)老服務供給的有效性，從而凸顯政府責任自養(yǎng)老服務供給中的重要性。
　　2、家庭養(yǎng)老仍是農村老年人的主流意愿，但對社會化養(yǎng)老服務也有存有部分需求。農村老年人對社會化養(yǎng)老服務的支付意愿不高，在需求內容上集中于生活照料、精神慰藉、文化娛樂和醫(yī)療護理等方面。社會化養(yǎng)老服務的

10、需求意愿主要受年齡、個人年收入、身體狀況和存活兒子數(shù)四個變量的影響。需求評估結果顯示，接近80％的農村老年人傾向于家人照料，社區(qū)養(yǎng)老服務和養(yǎng)老院兩項的需求意愿比例大致占20％。其中年齡、個人年收入對社會化養(yǎng)老服務需求意愿具有顯著的正向影響，即農村老年人的年齡越大，其對社會化養(yǎng)老服務的需求意愿越高;農村老年人的個人年收入越高，其對社會化養(yǎng)老服務的需求意愿越高。身體狀況和存活兒子數(shù)對社會化養(yǎng)老服務的需求意愿具有顯著的負向影響，即農村老年人的

11、身體狀況越差，其對社會化養(yǎng)老服務的需求意愿越高;農村老年人擁有的兒子數(shù)量越多，其對社會化養(yǎng)老服務的需求意愿越低。
　　3、農村養(yǎng)老服務存在供求不匹配的問題。通過農村養(yǎng)老服務供給與需求的比較發(fā)現(xiàn)，農村養(yǎng)老服務存在供需不匹配的問題，這主要表現(xiàn)在家庭養(yǎng)老服務供給不足，社區(qū)養(yǎng)老服務面臨人員、資金困難，公辦養(yǎng)老服務機構出現(xiàn)持續(xù)空床率，民營養(yǎng)老服務機構“經營慘淡”等方面。
　　4、農村養(yǎng)老服務供給問題的產生具有政府責任根源，主要體現(xiàn)在政

12、策目標和政策工具兩方面。雖然A省政府在養(yǎng)老服務供給的政策價值上已經建立了一個囊括政府、家庭、市場、社會等多元主體的責任導向，當中尤其強調政府的責任。但是，在政策目標的設定上，政府責任主要集中于機構化養(yǎng)老服務（政府買單和私人埋單）和社區(qū)養(yǎng)老服務的供給，家庭養(yǎng)老服務則沒有作為主要的政策目標，相比而言明顯受到“冷落”，而且這一政策目標的設置與政策目標群體的需求存在一定的偏差，政策目標沒能契合農村老年人的養(yǎng)老服務需求。從政策工具的選擇上看，A省

13、政府在機構化養(yǎng)老服務（政府買單和私人埋單）和社區(qū)養(yǎng)老服務供給中的干預程度較高，但在家庭養(yǎng)老服務供給中的干預程度較低，從而凸顯出政府責任定位的重心放在機構化養(yǎng)老服務和社區(qū)養(yǎng)老服務供給當中。當前的政策工具選擇固化了政策目標的偏差，從而導致現(xiàn)實中出現(xiàn)家庭養(yǎng)老服務供給不足、公辦養(yǎng)老服務機構出現(xiàn)持續(xù)空床率等問題。
　　5、提升農村養(yǎng)老服務供給的有效性，需要從總體價值理念、政府責任方向和對策建議三方面加以改進。以積極老齡化為總體發(fā)展理念，政府

14、責任定位方向應該是以維持和提升家庭自身的照料能力為基礎，以社區(qū)建設為平臺，以養(yǎng)老機構為補充。政府責任定位一方面需涵蓋家庭養(yǎng)老服務、社區(qū)養(yǎng)老服務、機構化養(yǎng)老服務（政府買單）和機構化養(yǎng)老服務（私人埋單）四大方面，另一方面是要根據(jù)農村老年人的養(yǎng)老服務需求意愿和偏好調整政府責任方向，協(xié)調四種類型養(yǎng)老服務的供給與發(fā)展。具體而言，政策建議包括:制定老年家庭扶持政策，促進家庭養(yǎng)老服務的供給;整合農村社區(qū)力量，構建有效的社會支持網(wǎng)絡;針對農村老年人的需